Službeni glasnik BiH, broj 75/20
Ovaj akt nije unešen na bosanskom jeziku.
EVROPSKI SUD ZA LJUDSKA PRAVA
ČETVRTI ODJEL
PREDMET BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE
(Aplikacija br. 30100/18)
PRESUDA
Čl. 1. P 12 - Opća zabrana diskriminacije - Nemogućnost da bira i bude birana na lokalnim izborima u dužem periodu - Različito postupanje zavisno od prebivališta - Ne postoji dovoljno, objektivno i razumno opravdanje - Propust države da usvoji mjere za održavanje demokratskih izbora
Čl. 46. - Da tužena država preduzme mjere generalne prirode - Izmjene i dopune zakona
STRASBOURG
29. oktobra 2019. godine
Ova presuda će postati konačna pod uvjetima propisanim u članu 44. stavu 2.
Konvencije. U presudi su moguće redakcijske izmjene.
U predmetu Baralija protiv Bosne i Hercegovine,
Evropski sud za ljudska prava (Četvrti odjel), zasjedajući u Vijeću u sastavu:
Jon Fridrik Kjølbro, predsjednik,
Faris Vehabović,
Branko Lubarda,
Carlo Ranzoni,
Stéphanie Mourou-Vikström,
Georges Ravarani,
Péter Paczolay, sudije,
i Andrea Tamietti, zamjenik registrara Odjela,
nakon vijećanja bez prisustva javnosti, održanog 8. oktobra 2019. godine, donio je sljedeću presudu:
POSTUPAK
1. Postupak u ovom predmetu pokrenut je na osnovu aplikacije (br. 30100/18) protiv Bosne i Hercegovine koju je Sudu podnijela državljanka Bosne i Hercegovine gđa Irma Baralija ("aplikantica"), prema članu 34. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ("Konvencija"), dana 4. juna 2018. godine.
2. Aplikanticu je zastupala gđa Dž. Hadžiomerović, advokatica iz Sarajeva. Vladu Bosne i Hercegovine ("Vlada") zastupala je njena zastupnica gđa B. Skalonjić.
3. Aplikantica se žalila na nemogućnost glasanja i kandidiranja na lokalnim izborima.
4. Dana 15. januara 2019. godine Vlada je obaviještena o žalbama iz člana 1. Protokola br. 12 uz Konvenciju, a ostatak aplikacije proglašen je nedopuštenim u skladu s pravilom 54. stavom 3. Pravila Suda.
ČINJENICE
I. OKOLNOSTI SLUČAJA
5. Aplikantica je rođena 1984. godine i živi u Mostaru. Predsjednica je lokalnog ogranka njene političke stranke "Naša stranka".
6. Mostar je najvažniji grad u Hercegovini i predstavlja njeno kulturno i ekonomsko središte. Sa svojih 105.797
1 stanovnika, to je jedan od najvećih gradova u Bosni i Hercegovini.
7. Posljednji lokalni izbori u Mostaru održani su 2008. godine, u skladu sa zakonskim odredbama navedenim u tačkama 17. i 19. ove presude.
8. Nakon zahtjeva Kluba zastupnika hrvatskoga naroda (za više detalja predmet
Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine [VV], br. 27996/06 i 34836/06, tačka 7, ESLJP 2009) Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, 26. novembra 2010. godine, Ustavni sud je proglasio neustavnim članove 19.2. st. od (1) do (3), 19.4. st. od (2) do (8) Izbornog zakona Bosne i Hercegovine iz 2001. godine i član 17. stav 1. Statuta Grada Mostara (vidjeti tačke 17. i 19. ove presude). Relevantni dio mišljenja većine sudija glasi kako slijedi:
"65. Ispostavilo se da je uspostavljanje zadovoljavajućih rješenja dugoročan projekt. Upravni odbor Vijeća za provedbu mira, na svom zasjedanju održanom 11. decembra 2003. godine u Briselu, preuzeo je obavezu pružanja pune podrške realizaciji rješenja pitanja Mostara koje je utemeljeno na jedinstvenoj i cjelovitoj gradskoj upravi s učinkovitim mehanizmima podjele vlasti, a kojima se sprečava da bilo koji narod ima većinsku kontrolu nad Gradskim vijećem. Također, Komisija za reformu Grada Mostara (u daljnjem tekstu: Komisija), koja je osnovana Odlukom Visokog predstavnika, broj 160/03 od 17. septembra 2003. godine, u izvještaju od 15. decembra 2003. godine je navela da se prilikom pripremanja novog statuta za Mostar rukovodila određenim principima kao smjernicama u radu, koje je Komisiji dao Visoki predstavnik u svom
amicus curiae mišljenju u ovom predmetu. Između ostalog, smjernice su bile da sastav Gradske uprave treba odražavati posljednji popis stanovništva (iz 1991. godine), kao i da jedinstveno vijeće i izborni sistem treba da osiguraju zastupljenost svih konstitutivnih naroda i Ostalih, kao i zastupljenost svih dijelova Mostara. Da bi objasnio rješenja koja su usvojena za Mostar, u
amicus curiae mišljenju Visoki predstavnik citira zapažanja Venecijanske komisije iz izvještaja za 2001. godinu kojim se podržava postavka da je raspodjela pozicija između konstitutivnih naroda bila centralni element Dejtonskog sporazuma kojim je omogućen mir u Bosni i Hercegovini, bez obzira koliko je to problematično u pogledu sprečavanja diskriminacije. Također, iz izvještaja Venecijanske komisije, Visoki predstavnik citira navode koji se odnose na poteškoće pri reformi Gradske uprave Mostara, koja je imala za cilj povećanje djelotvornosti i uspješnosti centralnih vlasti i uspostavljanje autentičnog demokratskog političkog sistema umjesto onog koji se zasniva samo na vlastitim interesima političara i na politici straha. Komisija u svom izvještaju insistira da 'bilo koja reforma Mostara se mora zasnivati ne na broju stanovnika, nego na obavezi osiguranja zaštite ljudskih prava, prava konstitutivnih naroda i Ostalih, putem zaštite vitalnih nacionalnih interesa'. U predmetnom izvještaju je naveden podatak koji se tiče demografske strukture predratne općine Mostar iz 1991. godine - 43.856 Bošnjaka (34,6%), 43.037 Hrvata (34%), 23.864 Srba (18,8%), 12.768 Jugoslavena (11,1%) i 3.121 Ostalih (2,5%). Odredbe člana 19.4. st. 1. i 9. Izbornog zakona i člana 16. Statuta odražavaju posljednji popis stanovništva Grada Mostara i osiguravaju zastupljenost svih konstitutivnih naroda, te nijedan narod nema apsolutnu većinu u Gradskom vijeću.
...
71. ...Ustavni sud smatra da poslijeratna društvena i politička situacija u kojoj se nalazi Bosna i Hercegovina, a posebno Grad Mostar, ostaje takva da je i dalje razumno pristupiti političkoj organizaciji Grada Mostara na osnovama ustanovljenim 2003. godine. Primjenjujući test proporcionalnosti, Ustavni sud zaključuje da osporene mjere dovode do razlika u postupanju prema konstitutivnim narodima u različitim gradovima, ali da poteškoće s kojima se suočavaju u Mostaru, kao što je to ustanovila Komisija u svom izvještaju iz decembra 2003. godine, i dalje ostaju naročito nesavladive. Mjere služe zakonitom cilju tako što postavljaju strukturu podjele vlasti za koju se razumno nadati da će postepeno poboljšati kvalitet političkih procesa u Gradu. One su razumno povezane sa zakonitim ciljem. Njihov rezultat može biti takav da Gradsko vijeće može biti uspostavljeno na način koji tačno ne odražava izraženo mišljenje biračkog tijela na izborima, a to je značajan nedostatak u pogledu demokratskog legitimiteta sistema. U svakom slučaju, prema oskudnim informacijama koje su trenutno dostupne, ne može se reći da će učinak vjerovatno biti neproporcionalan važnosti cilja.
...
77. ...Ustavni sud smatra da je potreba za bavljenjem poslijeratnim društvenim i političkim uvjetima koji utječu na stanje u Bosni i Hercegovini, a naročito Grad Mostar, i dalje legitiman cilj koji bi mogao opravdati odstupanje od normalnog demokratskog principa prema kojem bi svaki birački glas trebao imati sličnu težinu u onoj mjeri u kojoj je to moguće. Međutim, Ustavni sud ne smatra zadovoljavajućim da su razlike između vrijednosti glasova birača u različitim izbornim jedinicama proporcionalne u smislu da se objektivno i racionalno odnose na legitimni cilj razvoja multietničke strukture podjele vlasti za koju se razumno može nadati da će postepeno poboljšati kvalitet političkog procesa u Gradu. Ljestvica razlika, koja je naznačena gore u tački 76, proizlazi direktno iz dviju odluka: prvo, zasnovati granice izbornih jedinica direktno na granicama bivših gradskih područja; drugo, dodijeliti isti broj vijećnika svakoj od tih izbornih jedinica. Ustavni sud smatra da obje odluke proizlaze iz želje za administrativnom jednostavnošću prije nego što su to potrebne, razumne ili proporcionalne mjere za razvoj strukture podjele vlasti ili multietničke zajednice u Mostaru. Prema tome, Ustavni sud smatra da varijacija na ovoj ljestvici ne može biti opravdana u smislu da je potrebna ili proporcionalna bilo kojem legitimnom cilju. Stoga, Ustavni sud utvrđuje da odredbe člana 19.4. stava 2. Izbornog zakona i člana 17. stava 1. Statuta, u dijelu u kojem glasi: 'U svakom gradskom području se biraju po tri (3) vijećnika', nisu u skladu s članom 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. Ne bi bilo adekvatno da Ustavni sud poništi relevantne propise s neposrednim djelovanjem, jer bi to dovelo do situacije u kojoj bi zahvaćene izborne jedinice ostale bez prava glasa dok zakonodavstvo ne donese nove zakone koji bi redefinirali granice izbornih jedinica. Prema tome, Ustavni sud određuje nadležnim vlastima period od šest mjeseci od dana objave ove odluke u 'Službenom glasniku BiH' da usklade relevantne odredbe s Ustavom Bosne i Hercegovine, u skladu s ovom odlukom...
...80. Ustavni sud ukazuje da je odredbama člana 19.2. Izbornog zakona i odredbama člana 15. u vezi s članovima 5. i 7. Statuta propisano da se vijećnici u Gradskom vijeću biraju u gradskoj izbornoj jedinici koja obuhvata cijelo područje Grada i izbornim jedinicama gradskog područja koje odgovaraju bivšim gradskim općinama. U vezi s tim, Ustavni sud podsjeća da je Prelaznim statutom utemeljeno šest općinskih područja ili 'gradskih općina': Mostar Jug, Mostar Jugozapad, Mostar Zapad, Mostar Jugoistok, Mostar Sjever i Stari Grad. Također, Ustavni sud podsjeća da je prema Prelaznom statutu Centralna zona, koja je u centru tradicionalno komercijalnog i turističkog središta Grada, trebala biti pod direktnom upravom Gradske uprave. Dakle, iz navedenog proizlazi da Centralna zona nije predstavljala 'gradsku općinu' prema Prelaznom statutu, kao i da ne predstavlja 'gradsko područje' prema novom Statutu.
81. ...Stanovnici Centralne zone Mostara mogu birati samo 17 vijećnika koji zastupaju gradsku izbornu jedinicu koja obuhvata cijelo područje Grada. Za razliku od stanovnika ostalih šest gradskih općina, oni nemaju mogućnost birati i tri vijećnika koji bi zastupali njihovo područje u Gradskom vijeću. Kao posljedica načina na koji se uspostavljaju komisije Gradskog vijeća, Centralna zona je jedino područje Grada koje nema svoje predstavnike u komisijama.
82. Ustavni sud smatra da ovakva organizacija ne osigurava 'jednaku zastupljenost' birača u Gradu Mostaru i nije u skladu s članom 25. b) Međunarodnog pakta. Većina glasača u Mostaru bira dvije vrste vijećnika. Birači u Centralnoj zoni mogu birati samo jednu vrstu vijećnika. Ova očita neravnopravnost ne može se opravdati, imajući na umu, kako je Ustavni sud već ranije zapazio, da je razlog za usvajanje takvog rješenja bio prije svega administrativna pogodnost, a ne racionalan način za postizanje legitimnog cilja kao što je to uvođenje izbornog sistema koji uzima u obzir historijske probleme koji utječu na konstitutivne narode u Mostaru. Iz navedenog proizlazi da ova rješenja također krše članom II/4. Ustava BiH zagarantiranu zaštitu od diskriminacije..."
9. Ustavni sud je naredio Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine da u roku od šest mjeseci od objave njegove odluke u "Službenom glasniku BiH" izmijeni neustavne odredbe Izbornog zakona iz 2001. godine, u skladu s njegovom odlukom. Također je naredio Gradskom vijeću Mostara da ga obavijesti o koracima koje će preduzeti da uskladi Statut Grada Mostara s Ustavom Bosne i Hercegovine u roku od tri mjeseca od dana objave u "Službenom glasniku BiH", te amandmane koje izvrši Parlamentarna skupština kako bi Izborni zakon iz 2001. godine uskladila s Ustavom Bosne i Hercegovine, u skladu s njegovom odlukom.
10. Dana 18. januara 2012. godine Ustavni sud je donio rješenje o neizvršenju njegove odluke od 26. novembra 2010. godine od strane Parlamentarne skupštine. Utvrdio je da sporne odredbe Izbornog zakona iz 2001. godine prestaju važiti dan nakon objave rješenja u "Službenom glasniku BiH". Dana 28. februara 2012. godine relevantne odredbe Izbornog zakona iz 2001. godine prestale su važiti.
11. Lokalni izbori u Mostaru stoga se nisu mogli održati u izbornim ciklusima 2012. i 2016. godine. Prema posljednjim informacijama koje je Vlada dostavila 13. septembra 2019. godine, relevantne odredbe Izbornog zakona iz 2001. godine kojima se reguliraju izbori za Gradsko vijeće još uvijek nisu usvojene.
12. Aktuelnog gradonačelnika Mostara izabralo je Gradsko vijeće 2009. godine. Od 2012. godine on je u "tehničkom mandatu" zbog neodržavanja lokalnih izbora u Mostaru.
13. U fiskalnoj 2013. godini gradonačelnik je zamijenio Gradsko vijeće u postupku usvajanja gradskog budžeta, jer vijeće nije moglo biti konstituirano
2.
Parlament Federacije Bosne i Hercegovine
3 je 2014. godine izmijenio entitetsko zakonodavstvo o budžetima, iznimno dozvoljavajući gradonačelniku Mostara, uz pristanak načelnika za finansije, usvajanje budžeta za tu fiskalnu godinu umjesto Gradskog vijeća. Od tada, svake fiskalne godine Parlament mijenja odgovarajuće zakone i obnavlja iznimku za Mostar
4.
II. RELEVANTNO DOMAĆE PRAVO I PRAKSA
A. Ustav Bosne i Hercegovine
14. Pregled relevantnog domaćeg prava je dat u predmetu
Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine (citirano gore u tekstu, tačke 11-18). Posebno, Ustav Bosne i Hercegovine pravi razliku između "konstitutivnih naroda" (osoba koje se izjašnjavaju kao Bošnjaci
5, Hrvati
6 i Srbi
7) i "Ostalih" (pripadnici nacionalnih manjina i osobe koje se ne izjašnjavaju kao pripadnici bilo koje određene grupe, jer su u mješovitom braku ili potječu iz mješovitog braka ili iz drugih razloga). Relevantne odredbe Ustava Bosne i Hercegovine glase kako slijedi:
Član II/4.
"Uživanje prava i sloboda predviđenih ovim članom ili međunarodnim sporazumima navedenim u Aneksu I ovog Ustava, osigurano je svim osobama u Bosni i Hercegovini bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko i drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost s nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status."
Aneks I
(Dodatni sporazumi o ljudskim pravima koji će se primjenjivati u Bosni i Hercegovini)
"...
7. Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (1966) i opcioni protokoli (1966. i 1989).
..."
B. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
15. Relevantne odredbe Ustava Federacije Bosne i Hercegovine (Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine, br. 1/94, 13/97, 16/02, 22/02, 52/02, 63/03, 9/04, 20/04, 33/04, 71/05, 72/05 i 88/08) glase:
Član II. A. 2.
"(2) Svi građani uživaju:
...
(b) politička prava: da učestvuju u javnim poslovima; da imaju jednak pristup javnim službama; da biraju i da budu birani.
..."
Član IV. A. (član IV. iii VI. Ustava FBiH???) provjeriti
"...
(2) Odgovornosti grada obuhvataju: a) finansije i poresku politiku, u skladu s federalnim i kantonalnim zakonima, b) zajedničku infrastrukturu, c) urbanističko planiranje, d) javni saobraćaj, e) druge nadležnosti koje gradu povjeri kanton, odnosno koje prenesu općine.
...
(5) Gradsko vijeće: a) priprema i dvotrećinskom većinom usvaja statut grada, b) bira gradonačelnika, c) donosi budžet grada, d) donosi propise u izvršavanju prenesenih ovlaštenja i vrši druga ovlaštenja utvrđena statutom.
(6) Odgovornost gradonačelnika je: a) imenovanje i smjenjivanje gradskih funkcionera, b) provedba gradske politike i izvršavanja gradskih propisa, c) osiguranje saradnje gradskih funkcionera s ombudsmenima, d) podnošenje izvještaja gradskom vijeću i javnosti o provedbi gradske politike..."
Član IV. C. (član IV. iii VI. Ustava FBiH???) provjeriti
"...
(3) Organizacija Grada Mostara regulira se zakonom i Statutom Grada Mostara...
(4) Gradska područja su izborne jedinice. Statutom se određuje sastav Gradskog vijeća, a izborni postupak regulira se Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine i Statutom..."
C. Izborni zakon iz 2001. godine
16. Relevantne odredbe Izbornog zakona iz 2001. godine ("Službeni glasnik BiH", br: 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08, 32/10, 18/13, 7/14 i 31/16), koje su stupile na snagu 27. septembra 2001. godine, glase:
Član 1.4.
"(1) Svaki državljanin Bosne i Hercegovine s navršenih osamnaest (18) godina života ima pravo glasati i biti izabran (u daljnjem tekstu: biračko pravo), u skladu s odredbama ovog zakona.
(2) Da bi ostvario svoje biračko pravo, državljanin mora biti registriran kao birač, u skladu s ovim zakonom."
Član 1.5.
"(1) Svi državljani Bosne i Hercegovine, koji imaju biračko pravo, imaju pravo registrirati se i glasati lično u općini u kojoj imaju prebivalište."
Član 19.1.
"Ovim zakonom se uređuje izbor vijećnika u Vijeće Grada Mostara (u daljnjem tekstu: Gradsko vijeće)..."
17. Relevantne odredbe Izbornog zakona iz 2001. godine koje su proglašene neustavnim (vidi tačku 10. ove presude) glase kako slijedi:
Član 19.2.
"(1) U sastav Gradskog vijeća ulazi 35 članova. Vijećnici u Gradskom vijeću se biraju u gradskoj izbornoj jedinici i izbornim jedinicama gradskog područja, na način utvrđen u članu 19.4. ovog zakona.
...
(3) 'Izborne jedinice gradskog područja' u smislu stava (1) ovog člana su bivše gradske općine kako je to definirano članovima 7. i 15. Statuta Grada Mostara."
Član 19.4.
"...
(2) Tri vijećnika se biraju iz svake od 6 izbornih jedinica gradskog područja.
(3) Izborna jedinica gradskog područja 1 sastoji se od bivše gradske općine Mostar Sjever.
(4) Izborna jedinica gradskog područja 2 sastoji se od bivše gradske općine Mostar Stari Grad.
(5) Izborna jedinica gradskog područja 3 sastoji se od bivše gradske općine Mostar Jugoistok.
(6) Izborna jedinica gradskog područja 4 sastoji se od bivše gradske općine Mostar Jug.
(7) Izborna jedinica gradskog područja 5 sastoji se od bivše gradske općine Mostar Jugozapad.
(8) Izborna jedinica gradskog područja 6 sastoji se od bivše gradske općine Mostar Zapad."
D. Statut Grada Mostara
18. Relevantne odredbe Statuta Grada Mostara ("Službeni glasnik Grada Mostara", broj 4/04), koje su stupile na snagu 15. marta 2004. godine, glase:
Član 13.
"Tijela Grada su Gradsko vijeće i gradonačelnik."
Član 14.
"Gradsko vijeće Grada... se sastoji od 35 vijećnika, koji se biraju na slobodnim, demokratskim i neposrednim izborima u skladu s Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine."
Član 15.
"(1) Vijećnici u Gradskom vijeću se biraju u izbornim jedinicama.
(2) Izborne jedinice u Gradu su područje Grada i šest gradskih područja, kako je definirano u članovima 5. i 7. ovog statuta i mapi priloženoj u Privremenom statutu objavljenom u 'Gradskom službenom glasniku Grada Mostara' od 20. februara 1996. godine..., koja je sastavni dio ovog statuta."
Član 28.
"(1) Gradsko vijeće je najviše tijelo Grada i odgovorno je za sva pitanja koja su u njegovoj nadležnosti u skladu s ustavima i zakonom.
(2) Gradsko vijeće nadzire upravu Grada, uključujući i gradonačelnikov ured..."
Član 44.
"(1) Na mjesto gradonačelnika mogu biti izabrani samo vijećnici izabrani u Gradsko vijeće.
(2) Izbor gradonačelnika će se vršiti na prvoj sjednici Gradskog vijeća nakon izborâ.
..."
19. Relevantna odredba Izbornog zakona iz 2001. godine koja je proglašena neustavnom (vidi tačku 10. ove presude) glasi kako slijedi:
Član 17.
"(1) U svakom gradskom području se biraju po tri (3) vijećnika. Preostalih sedamnaest (17) vijećnika se bira na području Grada kao jedne izborne jedinice (u daljnjem tekstu: Gradska lista)."
E. Praksa Ustavnog suda koja se odnosi na prelazne mjere
20. U svojoj odluci br. U-44/01 od 27. februara 2004. godine Ustavni sud je utvrdio da dio zakona koji regulira imena gradova u Republici Srpskoj nije u skladu s Ustavom. Dana 22. septembra 2004. godine, nakon što navedeni entitet nije otklonio utvrđene neusklađenosti u predviđenom roku, Ustavni sud je odlučio da sporne odredbe prestaju važiti. U posebnoj odluci donesenoj istoga dana odlučio je da će, dok ne budu otklonjene neusklađenosti utvrđene njegovom odlukom od 27. februara 2004. godine, nazivi gradova koji su prestali važiti biti privremeno zamijenjeni novim nazivima koje će on odrediti.
III. RELEVANTNI MEĐUNARODNI DOKUMENTI
A. Ujedinjeni narodi
21. Član 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (MPGPP) glasi:
"Svaki građanin treba imati pravo i mogućnost da bez ikakvih razlika navedenih u članu 2. i bez nerazumnih ograničenja:
...
(b) bira i bude biran na pravedno provedenim povremenim izborima s općim i jednakim pravom glasa i tajnim glasanjem, koji osiguravaju slobodno izražavanje volje birača;
..."
22. U svom Općem komentaru br. 25 o pravu na učešće u javnim poslovima, biračkim pravima i pravu na jednak pristup javnim službama, Komisija za ljudska prava Ujedinjenih naroda utvrdila je sljedeće:
"1. U članu 25. Pakta priznaje se i štiti pravo svakog građanina da učestvuje u obavljanju javnih poslova, pravo da glasa i pravo da bude biran, kao i pravo da mu bude dostupno učešće u radu javnih službi. Sve države, bez obzira na ustavno uređenje i oblik vlasti, dužne su prema Paktu usvojiti zakonske i druge mjere koje su neophodne da bi se građanima omogućilo uživanje navedenih prava. Član 25. predstavlja suštinu svake demokratske vlasti koja je zasnovana na pristanku građana i koja poštuje principe na kojima počiva Pakt.
...
...
9. Član 25. stav (b) sadrži specifične odredbe koje se odnose na pravo građana da učestvuju u vođenju javnih poslova kao birači ili kandidati na izborima. Pošteni periodični izbori, u skladu sa stavom (b), od suštinskog su značaja za osiguranje odgovornosti predstavnika za vršenje zakonodavnih ili izvršnih ovlasti koje su im povjerene. Ovakvi izbori moraju da se održavaju u intervalima koji nisu nesrazmjerno dugi i koji osiguravaju da vladavina vlasti sve vrijeme bude zasnovana na slobodno izraženoj volji birača. Prava i obaveze iz stava (b) treba da budu zakonom garantirani.
...
11. Države moraju preduzeti efikasne mjere kako bi osigurale da sve osobe koje imaju pravo glasa mogu ostvariti to pravo."
23. Relevantni dio 54. izvještaja Visokog predstavnika u Vijeću sigurnosti Ujedinjenih naroda, predstavljen dana 6. novembra 2018. godine, glasi:
"Nadležne političke stranke nisu mogle postići dogovor o donošenju izmjena Izbornog zakona BiH koje bi omogućile održavanje lokalnih izbora u Gradu Mostaru, gdje nisu održani lokalni izbori od 2008. godine. Iako se Gradsko vijeće Mostara, sastavljeno od devet parlamentarnih stranaka (SDA, HDZ BiH, HDZ 1990, SDP, SBB, DF, BPS, SNSD i SDS), sastalo devet puta u periodu od februara do juna [2018] povodom ovog pitanja i dogovorilo se u nekim oblastima, nije uspjelo postići konačni dogovor i nema daljnjih razgovora. I dalje pozivam stranke da pronađu kompromis kako bi građanima Mostara omogućile isto demokratsko pravo da biraju svoje lokalne čelnike kao što ga uživaju građani u ostatku zemlje..."
24. Relevantni dio 55. izvještaja Visokog predstavnika u Vijeću sigurnosti Ujedinjenih naroda, predstavljen dana 8. maja 2019. godine, glasi:
"U izvještajnom periodu (od 16. 10. 2018. do 15. 4. 2019) odgovorne političke stranke nisu imale razgovore radi postizanja sporazuma o donošenju izmjena Izbornog zakona BiH koje bi regulirale lokalne izbore u Gradu Mostaru, a razgovora uopće nije bilo od 2008. godine. Pozivam strane da pokrenu razgovore da konačno riješe to pitanje i omoguće građanima Mostara uživanje istog demokratskog prava da biraju svoje lokalne vođe kao i građani u ostatku zemlje..."
B. Vijeće Evrope
25. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi u relevantnom dijelu glasi:
Preambula
"...
Imajući u vidu da su lokalne vlasti jedan od osnovnih temelja svakog demokratskog režima;
..."
Član 3. - Pojam lokalne samouprave
"1. Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i sposobnost lokalnih vlasti da, u granicama zakona, reguliraju i rukovode znatnim dijelom javnih poslova na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.
2. Ovo pravo lokalne vlasti vrše putem vijeća i skupština, sastavljenih od članova izabranih na slobodnim izborima, tajnim glasanjem, na bazi neposrednog, općeg, za sve jednakog biračkog prava, a koji (vijeća i skupštine) mogu imati izvršna tijela koja su im odgovorna. Ova odredba ni na koji način ne utječe na pravo organiziranja zborova građana, referenduma ili bilo kojeg drugog oblika neposrednog učešća građana u odlučivanju - kada je to predviđeno zakonom..."
26. Relevantni dio Preporuke 399 (2017) Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti, koja je usvojena 30. marta 2017. godine nakon posmatranja lokalnih izbora održanih 2016. godine u Bosni i Hercegovini, glasi:
"7....[Kongres] je zabrinut zbog stanja lokalne demokratije u Gradu Mostaru, gdje 2. oktobra nisu održani izbori i poziva sve političke aktere da pronađu odgovarajuće i održivo rješenje za postojeći zastoj."
27. Kao nastavak te preporuke, Kongres je također organizirao misiju u okviru svog postizbornog dijaloga s vlastima Bosne i Hercegovine, s fokusom na Grad Mostar. Dana 8. septembra 2017. godine objavio je Informativnu bilješku o toj misiji, čiji relevantni dio glasi:
"27. Aktuelnu situaciju u Mostaru također treba sagledati u širem kontekstu sveukupnog političkog sukoba zbog promjena izbornog zakonodavstva u Bosni i Hercegovini. Potrebne izmjene Statuta Grada Mostara politizirane su kao dio šire političke rasprave koja posebno uključuje provedbu dviju presuda Evropskog suda za ljudska prava i nedavne odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine.
...
33. Kongres poziva sve aktere, posebno one koji učestvuju u međuagencijskoj radnoj grupi za izmjene izbornog zakonodavstva, da preduzmu mjere kako bi se osiguralo da usaglašene izmjene i dopune budu pravovremeno usvojene. Složenost cjelokupne situacije s obzirom na Izborni zakon ne bi se trebala koristiti kao izgovor da se ne predlažu tehnička poboljšanja izbornih procesa.
34. U skladu s tim, traži se od vlasti na svim nivoima da rade na održivom rješenju za obnovu lokalne demokratije u Gradu Mostaru. Posebno treba da pregovaraju o izmjenama Izbornog zakona i Statuta Grada, a prepreke za postizanje napretka u vezi s izmjenama Izbornog zakona ne smiju se koristiti kao izgovor da se ne nađe rješenje za Grad Mostar. U tom procesu treba u potpunosti i tačno uzeti u obzir interese stanovnika Mostara."
28. Relevantni dio Rezolucije 2201 (2018) Parlamentarne skupštine Vijeća Evrope, usvojene 24. januara 2018. godine, glasi:
"9. Skupština također poziva vlasti Bosne i Hercegovine da usvoje izmjene potrebne za provedbu odluka Ustavnog suda o izbornom sistemu Grada Mostara...
10. Za Skupštinu je veoma problematično da vlasti ne mogu osigurati političku volju potrebnu za okončanje situacije u kojoj građani Mostara već osam godina nisu bili u mogućnosti koristiti svoje pravo da biraju svoje predstavnike za Gradsko vijeće...
...
16. Skupština je veoma zabrinuta zbog sve većeg nepoštivanja vladavine zakona u Bosni i Hercegovini i poziva nadležna tijela da se pridržavaju odluka Ustavnog suda... koje su konačne i obavezujuće. Posebno žali zbog... dugotrajnog odlaganja Državnog parlamenta da provede odluku Ustavnog suda o Mostaru."
C. Evropska unija
29. Relevantni dio Mišljenja Evropske komisije o zahtjevu Bosne i Hercegovine za članstvo u Evropskoj uniji od 29. maja 2019. godine, glasi:
"Kada je riječ o lokalnim izborima, građani Mostara ne mogu izabrati općinsko vijeće od 2008. godine zbog nedostatka pravnog okvira.
...
Evropska komisija smatra da bi se pregovori za pristupanje Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji trebali otvoriti kada zemlja postigne potreban stepen usklađenosti s kriterijima za članstvo, a posebno s političkim kriterijima iz Kopenhagena kojima se zahtijeva stabilnost institucija koje naročito garantiraju demokratiju i vladavinu prava. Bosna i Hercegovina će morati temeljito poboljšati svoj zakonodavni i institucionalni okvir kako bi se osiguralo ispunjavanje sljedećih ključnih prioriteta:
Demokratija/Funkcionalnost
1. Osigurati da se izbori održe u skladu s evropskim standardima tako što će se provesti relevantne preporuke OSCE-a/ODIHR-a i Venecijanske komisije, osigurati transparentnost finansiranja političkih stranaka i održati lokalni izbori u Mostaru.
..."
PRAVO
I. NAVODNA POVREDA ČLANA 1. PROTOKOLA BR. 12 UZ KONVENCIJU
30. Aplikantica je navela da nemogućnost da bira i bude birana na lokalnim izborima u Gradu Mostaru predstavlja diskriminaciju na osnovu njenog mjesta prebivališta. Pozvala se na član 1. Protokola br. 12 uz Konvenciju, koji glasi:
"1. Uživanje svih prava određenih zakonom osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi kao što je spol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi status.
2. Niko ne smije biti diskriminiran od javnih tijela na bilo kojoj osnovi poput onih navedenih u stavu 1."
A. Dopuštenost
1. Prigovori Vlade u pogledu dopuštenosti
31. Vlada je navela da je ova aplikacija
actio popularis, s obzirom na to da aplikantici nije direktno oduzeto pravo glasa kao rezultat specifične i pojedinačne mjere miješanja. Nadalje je tvrdila da aplikantica nije koristila nijedan domaći pravni lijek za navodno kršenje njenih prava, te da je stoga predmetna aplikacija nedopuštena prema članu 35. stavu 1. Konvencije zbog neiscrpljivanja domaćih pravnih sredstava.
32. Aplikantica je osporila te navode.
2. Ocjena Suda
(a) Spojivost ratione personae
33. Sud ponavlja da osoba, nevladina organizacija ili grupa pojedinaca, da bi mogla podnijeti aplikaciju na osnovu člana 34. Konvencije, mora biti u mogućnosti tvrditi da je žrtva kršenja prava utvrđenih u Konvenciji. Da bi mogla tvrditi da je žrtva povrede, osoba mora biti direktno pogođena spornom mjerom. Stoga Konvencija ne predviđa podnošenje
actio popularis za tumačenje prava koja su u njoj sadržana, niti dopušta pojedincima da se žale na odredbu domaćeg zakona samo zato što smatraju, a da ta odredba nema direktnog utjecaja na njih, da je u suprotnosti s Konvencijom. Međutim, osoba može tvrditi da zakon krši njena prava, u odsustvu pojedinačne izvršne mjere, ako pripada kategoriji ljudi koji su izloženi riziku da budu direktno pogođeni tim zakonom (vidi
Burden protiv Ujedinjenog Kraljevstva [VV], br. 13378/05, tačke 33-34, ESLJP 2008). Sud smatra da se isto primjenjuje i kada je vjerovatno da će nepostojanje zakona pogoditi određene kategorije ljudi.
34. U predmetnom slučaju nema spora među stranama da je aplikantica, kao članica političke stranke i predsjednica ogranka stranke u Mostaru (vidi tačku 5. ove presude), politički aktivna osoba. S obzirom na njeno aktivno sudjelovanje u javnom životu, bilo bi potpuno logično da ona zaista razmatra mogućnost glasanja i kandidiranja na izborima za Gradsko vijeće (vidi,
mutatis mutandis,
Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine [VV], br. 27996/06 i 34836/06, tačka 29, ESLJP 2009). Aplikantica, stoga, pripada grupi ljudi koja je direktno pogođena situacijom na koju se žali; prema tome, ona može tvrditi da je žrtva navodne diskriminacije.
35. Sud stoga odbija prigovor Vlade po ovom osnovu.
(b) Iscrpljivanje domaćih pravnih sredstava
36. Sud ponavlja da pravilo iscrpljivanja domaćih pravnih sredstava iz člana 35. stava 1. Konvencije zahtijeva da aplikanti prvo iskoriste pravna sredstva koja pruža domaći pravni sistem, čime su države oslobođene obaveze da odgovaraju pred Evropskim sudom za svoja djela prije nego što su imale priliku ispraviti stvari putem svog pravnog sistema. Ovo pravilo se temelji na pretpostavci da domaći sistem pruža efikasan pravni lijek za navodnu povredu. Na vladi koja tvrdi da nisu iscrpljena sva domaća pravna sredstva je teret dokazivanja da uvjeri Sud da je efikasan pravni lijek bio dostupan u teoriji i praksi u relevantno vrijeme; to znači da je pravni lijek bio dostupan, da je mogao osigurati pravnu zaštitu u pogledu pritužbi aplikanta i da je pružao razumne izglede za uspjeh. Međutim, nakon što je teret dokazivanja zadovoljen, aplikant mora dokazati da je pravni lijek na koji se poziva vlada zapravo bio iscrpljen ili je iz nekog razloga neadekvatan i neefikasan u konkretnim okolnostima slučaja, ili da su postojale posebne okolnosti koje ga oslobađaju ovog zahtjeva (vidi, između ostalih izvora,
Akdivar i drugi protiv Turske, 16. septembra 1996, tačka 68,
Izvještaji o presudama i odlukama 1996 IV;
Sejdović protiv Italije [VV], br. 56581/00, tačka 46, ESLJP 2006 II;
Demopoulos i drugi protiv Turske (odl.) [VV], br. 46113/99 i sedam drugih, tačke 69-70, ESLJP 2010;
Vučković i drugi protiv Srbije (preliminarni prigovor) [VV], br. 17153/11 i 29 drugih, tačke 69-77, 25. marta 2014. te
Parrillo protiv Italije [VV], br. 46470/11, tačka 87, ESLJP 2015).
37. Kada je riječ o pravnim sistemima koji pružaju ustavnu zaštitu za osnovna prava, kao što je slučaj u Bosni i Hercegovini, Sud podsjeća da je dužnost oštećene osobe testirati opseg te zaštite (vidi
Mirazović protiv Bosne i Hercegovine (odl.), br. 13628/03, 16. maja 2006. godine, s dodatnim referencama).
38. Ipak, Sud želi naglasiti da se u primjeni tog pravila mora uzeti u obzir činjenica da se ono primjenjuje u kontekstu mehanizma za zaštitu ljudskih prava koji su ugovorne strane pristale uspostaviti. U skladu s tim, utvrdio je da se član 35. mora primjenjivati s određenom dozom fleksibilnosti i bez pretjeranog formalizma. Također je utvrdio da pravilo iscrpljivanja domaćih pravnih sredstava nije apsolutno niti se može automatski primijeniti; prilikom ispitivanja da li se to pravilo poštuje, od ključne je važnosti uzeti u obzir posebne okolnosti konkretnog slučaja. To, između ostalog, znači da Sud mora realno voditi računa, ne samo o postojanju formalnih pravnih lijekova u pravnom sistemu dotične ugovorne strane već i o općem pravnom i političkom kontekstu u kojem oni djeluju, kao i o ličnim okolnostima aplikanta (
Akdivar i drugi, citirano gore u tekstu, tačka 69, i
Selmouni protiv Francuske [VV], br. 25803/94, tačka 77, ESLJP 1999 V).
39. Vraćajući se predmetnom slučaju, Sud primjećuje da aplikantica nije koristila ustavnu apelaciju prije nego što je podnijela aplikaciju. Međutim, s obzirom na činjenicu da domaće vlasti nisu izvršile odluku Ustavnog suda od 26. novembra 2010. godine (vidi tačke 9-10. ove presude), ne može se reći da bi ustavna apelacija bila efikasna u njenom slučaju.
40. Stoga se mora odbiti i drugi prigovor Vlade.
Zaključak
41. Sud primjećuje da aplikacija nije očigledno neosnovana u smislu člana 35, stava 3. (a) Konvencije. Sud također napominje da ona nije nedopuštena niti po bilo kojem drugom osnovu. Stoga se mora proglasiti dopuštenom.
Meritum
Navodi aplikantice
42.
Aplikantica je ponovila svoju pritužbu. Nadalje, navela je da je legitimni cilj koji je Vlada istaknula kao opravdanje za neizvršenje presude Ustavnog suda, odnosno uspostava provodivog i održivog mehanizma podjele vlasti, ozbiljno narušio kredibilitet pravosuđa, te da je nespojiv s načelom vladavine prava i općim ciljevima Konvencije. Čak i da je Sud prihvatio ovaj legitimni cilj, ne bi moglo postojati objektivno i razumno opravdanje za razliku u postupanju, jer ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između primijenjenih sredstava i cilja kojem se teži. Pozivajući se na
Mathieu-Mohin i Clerfayt protiv Belgije (od 2. marta 1987. godine, tačka 52, Serija A br. 113), aplikantica tvrdi da je Vladino nedjelovanje i namjerno neprovođenje presude do te mjere umanjilo prava o kojima je riječ da je narušena sama njihova suština i da su lišena svoje djelotvornosti.
Navodi Vlade
43.
Vlada je priznala da aplikantica ima pravo glasati i kandidirati se na lokalnim izborima u skladu s domaćim zakonom te, također, da ispunjava opće uvjete za ostvarivanje tog prava. Citirajući
Carson i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva ([VV], br. 42184/05, ESLJP 2010), također je priznala da prebivalište predstavlja jedan aspekt ličnog statusa u svrhu preispitivanja prema članu 14. Konvencije. Vlada je navela da bi taj zaključak također trebao biti primjenjiv i na član 1. Protokola br. 12. Konkretnu situaciju aplikantice treba cijeniti u odnosu na situaciju ostalih građana Bosne i Hercegovine koji su aktivno učestvovali na lokalnim izborima. U predmetnom slučaju postojalo je objektivno i razumno opravdanje za razliku u postupanju na osnovu mjesta prebivališta aplikantice.
44. Vlada tvrdi da legitimnost propusta da se izvrši odluka Ustavnog suda počiva na neophodnosti pronalaženja održivog, dugoročnog i efikasnog mehanizma podjele vlasti koji se temelji na načelima jednakosti i multietničnosti, kako bi se spriječilo da bilo koji konstitutivni narod ima većinsku kontrolu i dominaciju u Gradskom vijeću. Taj cilj je neophodan kako bi se osigurao mir i stabilnost u Mostaru, te predstavlja objektivno i razumno opravdanje usljed kojeg je došlo do određenog kašnjenja u izvršenju odluke Ustavnog suda. Prilikom ispitivanja legitimnosti tog cilja, Sud bi trebao uzeti u obzir složenost postupka izvršenja odluke Ustavnog suda, koji uključuje redefiniranje granica novih izbornih jedinica u gradskom području, kao i složene političke odnose između dva najzastupljenija konstitutivna naroda u Mostaru, Bošnjakā i Hrvatā, koji su još uvijek opterećeni ratnom prošlošću. U vezi s tim, Vlada se pozvala na nedavne presude Međunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju
8, u kojem je šest bivših visokih dužnosnika "Hrvatske Republike Herceg-Bosne", nepriznatog hrvatskog entiteta iz vremena rata, oglašeno krivim za zločine protiv čovječnosti, kršenja zakona i običaja rata i teške povrede Ženevskih konvencija počinjene protiv nehrvatskog stanovništva u periodu između 1992. i 1994. godine, posebno u Gradu Mostaru.
Ocjena Suda
(a) Opći principi
45.
Sud ponavlja da, iako član 14. Konvencije zabranjuje diskriminaciju u uživanju "prava i sloboda utvrđenih u Konvenciji", član 1. Protokola br. 12 proširuje opseg zaštite na "svako pravo utvrđeno zakonom". Na taj način uvodi se opća zabrana diskriminacije (vidi
Sejdić i Finci, citirano gore u tekstu, tačka 53).
46. Izraz "diskriminacija" korišten u članu 14. također se koristi i u članu 1. Protokola br. 12. Sud ponavlja da je, bez obzira na razliku u području primjene tih odredaba, zamišljeno da značenje ovog termina u članu 1. Protokola br. 12 bude identično onome u članu 14. (vidi stav 18. Objašnjenja uz Protokol br. 12). Sud ne vidi razloga da odstupi od ustaljenog tumačenja "diskriminacije" razvijenog u sudskoj praksi u vezi s članom 14. prilikom primjene istog izraza prema članu 1. Protokola br. 12 (vidi
Sejdić i Finci, citirano gore u tekstu, tačka 55, i
Zornić protiv Bosne i Hercegovine, br. 3681/06, tačka 27, 15. jula 2014).
47. Da bi se pokrenulo pitanje prema članu 14, mora postojati razlika u postupanju prema osobama u analognim ili relevantno sličnim situacijama (vidi
Molla Sali protiv Grčke [VV], br. 20452/14, tačka 133, 19. decembra 2018, s dodatnim referencama, i
D.H. i drugi protiv Češke Republike [VV], br. 57325/00, tačka 175, ESLJP 2007 IV). Međutim, samo razlika u postupanju na temelju neke lične karakteristike (ili "statusa") po kojima se osobe ili grupe osoba razlikuju jedna od druge može pokrenuti primjenu ove odredbe. Riječi "drugi status" u tekstu člana 14. uglavnom su dobile široko značenje (vidi
Khamtokhu i Aksenchik protiv Rusije [VV], br. 60367/08 i 961/11, tačka 61, 24. januara 2017, i
Carson i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva [VV], br. 42184/05, tačka 70, ESLJP 2010), i njihovo tumačenje nije ograničeno na osobine koje su lične u smislu da su urođene ili svojstvene (vidi
Clift protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 7205/07, tačke 56-59, 13. jula 2010). Sud je ranije potvrdio da "prebivalište predstavlja aspekt ličnog statusa u smislu člana 14" (vidi
Carson i drugi, citirano gore u tekstu, tačke 70-71) te da može aktivirati zaštitu po tom članu.
48.
Sud ponavlja da će se različito postupanje prema osobama u analognim ili relevantno sličnim situacijama smatrati diskriminatornim samo ako nema objektivno i razumno opravdanje - drugim riječima, ako ne teži "legitimnom cilju" ili ako ne postoji "razuman odnos proporcionalnosti između primijenjenih sredstava i cilja koji se nastojao postići" (vidi, među mnogim izvorima,
Molla Sali, citirano gore u tekstu, tačka 135, i
Andrejeva protiv Latvije [VV], br. 55707/00, tačka 81, ESLJP 2009). Opseg polja slobodne procjene ugovorne strane će varirati u ovoj sferi, zavisno od okolnosti, predmeta i pozadine slučaja (ibid, tačka 82).
49. Što se tiče tereta dokazivanja u vezi s članom 14. Konvencije, kao i u vezi s članom 1. Protokola br. 12, Sud je utvrdio da nakon što aplikant dokaže razliku u postupanju, na vladi je da dokaže da je ona bila opravdana (vidi
Khamtokhu i Aksenchik, citirano gore u tekstu, tačka 65;
Vallianatos i drugi protiv Grčke [VV], br. 29381/09 i 32684/09, tačka 85, ESLJP 2013 (dijelovi); i
D. H. i drugi protiv Češke Republike, citirano gore u tekstu, tačka 177).
50. Na kraju, Sud primjećuje da odgovornost države postoji iako je diskriminacija na koju se aplikant žali proizišla iz propusta države da aplikantu u domaćem zakonu osigura prava utvrđena Konvencijom (vidi
Danilenkov i drugi protiv Rusije, br. 67336/01, tačka 120, ESLJP 2009 (dijelovi)). Kada se ispituje ovo pitanje prema članu 1. Protokola br. 12 uz Konvenciju, takav propust države može se odnositi na "svako pravo utvrđeno zakonom" (vidi tačku 45. ove presude).
(b) Primjena tih principa na predmetni slučaj
(i) Da li je aplikantica uživala pravo propisano zakonom
51. Sud primjećuje da Vlada nije osporila da je aplikantica imala pravo utvrđeno zakonom, naime pravo glasa i kandidiranja na lokalnim izborima (vidi tačku 43. ove presude), i da zaista ispunjava opće uvjete za uživanje tog prava (vidi tačke 15-16. ove presude). Sud ne vidi razloga za drugačiji zaključak.
(ii) Da li je postojala analogna ili relevantno slična situacija i razlika u postupanju
52. Također nije sporno da je aplikantica, kao osoba s prebivalištem u Mostaru, bila u analognoj ili relevantno sličnoj situaciji s osobom koja boravi u drugom dijelu Bosne i Hercegovine, kada je riječ o uživanju prava glasa i kandidiranja na lokalnim izborima.
53. U vezi s tim treba naglasiti da ovaj slučaj ne uključuje regionalne razlike u postupanju - proistekle iz primjene različitih zakona zavisno od geografske lokacije aplikanta - za koje je utvrđeno da se ne razmatraju u kontekstu ličnih svojstava (vidi, naprimjer,
Magee protiv Ujedinjenog Kraljevstva br. 28135/95, tačka 50, ESLJP 2000 VI). Naprotiv, predmet se radije odnosi na različitu primjenu istog zakonodavstva u zavisnosti od prebivališta osobe (vidi,
mutatis mutandis, Carson i drugi, citirano gore u tekstu, tačka 70).
54. Budući da se razlika u postupanju na koju se aplikantica žali zasniva na "drugom statusu", u smislu utvrđene prakse Suda (vidi tačku 47. ove presude), aplikantica uživa zaštitu koju pruža član 1. Protokola br. 12.
(iii) Da li su vlasti preduzele dovoljne mjere da zaštite aplikanticu od navodnog diskriminatornog postupanja
55.
Sud prima na znanje argument Vlade da je kašnjenje u izvršenju odluke Ustavnog suda opravdano potrebom da se uspostavi dugoročni i učinkovit mehanizam podjele vlasti u Gradskom vijeću, kako bi se održao mir i olakšao dijalog između različitih naroda u Mostaru (vidi tačku 44. ove presude). Slično opravdanje već je razmatrano u kontekstu postojećih ustavnih odredbi koje su imale za cilj okončanje brutalnog sukoba obilježenog genocidom i "etničkim čišćenjem" i bile neophodne za osiguranje mira (vidi
Sejdić i Finci, citirano gore u tekstu, tačka 45;
Zornić, citirano gore u tekstu, tačka 43; i
Pilav protiv Bosne i Hercegovine, br. 41939/07, tačke 46-48, 9. juna 2016). Sud je smatrao da neki od postojećih aranžmana o podjeli vlasti - koji daju posebna prava konstitutivnim narodima, isključujući nacionalne manjine i osobe koje se nisu očitovale kao pripadnici određene grupe - nisu u skladu s Konvencijom. Sud je također napomenuo da "nijedna odredba Konvencije ne traži potpuno napuštanje mehanizama podjele vlasti koji su svojstveni Bosni i Hercegovini i da možda još uvijek nije sazrilo vrijeme za politički sistem koji bi bio samo odraz principa vladavine većine" (vidi
Sejdić i Finci, citirano gore u tekstu, tačka 48). Međutim, dok se u prethodnim slučajevima Sud bavio postojećim zakonskim aranžmanima, u ovom slučaju postoji pravna praznina koja je onemogućila aplikantici glasanje i kandidiranje na lokalnim izborima tokom dužeg perioda.
56. U kontekstu člana 3. Protokola br. 1 Sud je utvrdio da glavna obaveza u pogledu prava na slobodne izbore nije suzdržavanje ili nemiješanje, kao što je slučaj s većinom građanskih i političkih prava, već obaveza da država usvoji pozitivne mjere za "održavanje" demokratskih izbora (vidi
Mathieu-Mohin i Clerfayt, citirano gore u tekstu, tačka 50). Isti stav je usvojila i Komisija Ujedinjenih naroda za ljudska prava u kontekstu prava iz člana 25. MPGPP-a koja se u Bosni i Hercegovini primjenjuju na osnovu njihovog ustavnog statusa (vidi tačke 14. i 22. ove presude).
57. Sud primjećuje da su lokalni izbori u Mostaru posljednji put održani 2008. godine (vidi tačku 7. ove presude). Od 2012. godine Gradom upravlja isključivo gradonačelnik koji ima "tehnički mandat" i stoga ne uživa potrebni demokratski legitimitet. Štaviše, on ne može vršiti sve funkcije lokalne uprave, koje stoga ostaju neizvršene (vidi gore tačke 12-13). Ova situacija nije spojiva s pojmovima "djelotvorne političke demokratije" i "vladavine zakona" iz Preambule Konvencije. Nema sumnje da je demokratija temeljno obilježje evropskog javnog poretka (vidi
United Communist Party of Turkey i drugi protiv Turske, 30. januara 1998, tačka 45,
Izvještaji 1998 I), i da je pojam djelotvorne političke demokratije jednako primjenjiv na lokalnom kao i na državnom nivou, imajući u vidu obim odlučivanja koji je povjeren lokalnim vlastima (vidi tačke 15. i 18. ove presude), te blizinu lokalnog biračkog tijela politikama koje usvajaju njihovi lokalni političari (vidi,
mutatis mutandis,
Ahmed i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 2. septembra 1998, tačka 52,
Izvještaji 1998 VI). U vezi s tim, Sud također primjećuje da se u Preambuli Evropske povelje o lokalnoj samoupravi Vijeća Evrope navodi da su "lokalne vlasti jedan od glavnih temelja svakog demokratskog režima" i da lokalnu samoupravu treba da vrše vijeća ili skupštine sastavljene od slobodno izabranih članova (vidi gore tačku 25).
58. S obzirom na navedeno, Sud ne može zaključiti da su poteškoće u postizanju političkog sporazuma o održivom mehanizmu podjele vlasti dovoljno, objektivno i razumno opravdanje za situaciju na koju se aplikantica žali, a koja već traje predugo.
59. Ukratko, Sud smatra da država nije ispunila svoje pozitivne obaveze na usvajanju mjera za održavanje demokratskih izbora u Mostaru. Stoga je došlo do povrede člana 1. Protokola br. 12 uz Konvenciju.
PRIMJENA ČLANA 46. KONVENCIJE
60. Sud smatra primjerenim da predmetni slučaj razmotri na osnovu člana 46. Konvencije koji u relevantnom dijelu propisuje:
"1. Visoke ugovorne strane se obavezuju da će se povinovati konačnoj presudi Suda u svakom predmetu u kojem su strane.
2. Konačna odluka Suda dostavlja se Komitetu ministara koji vrši nadzor nad njenim izvršenjem."
61. Član 46. Konvencije, kako se tumači u svjetlu člana 1, nameće tuženoj državi pravnu obavezu da, pod nadzorom Komiteta ministara, provede odgovarajuće generalne i/ili individualne mjere kako bi aplikantu osigurala pravo za koje je Sud utvrdio da je povrijeđeno. Te se mjere moraju preduzeti i u odnosu na sve druge osobe koje se nalaze u istoj situaciji, naročito rješavanjem problema koji je doveo do utvrđenja Suda (vidi
Scozzari i Giunta protiv Italije [VV], br. 39221/98 i 41963/98, tačka 249, ESLJP 2000 VIII;
Karanović protiv Bosne i Hercegovine, br. 39462/03, tačka 28, 20. novembra 2007;
Čolić i drugi protiv Bosne i Hercegovine, br. 1218/07 i 14 drugih, tačka 17, 10. novembra 2009;
Burdov protiv Rusije (br. 2), br. 33509/04, tačka 125, ESLJP 2009;
Greens i M.T. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 60041/08 i 60054/08, tačka 106, ESLJP 2010 (dijelovi); i
Zornić, citirano gore u tekstu, tačka 39).
62. U načelu, nije na Sudu da odredi koje bi korektivne mjere mogle biti primjerene za ispunjavanje obaveza tužene države prema članu 46. Konvencije (vidi
Broniowski protiv Poljske [VV], br. 31443/96, tačka 193, ESLJP 2004 V). Međutim, Sud primjećuje da je pritužba u ovom slučaju rezultat propusta tužene države da izvrši odluku Ustavnog suda i njegove naredbe (vidi navedene stavove 9-10. i 55). U vezi s tim, Sud ponavlja da bi neusvajanje konačne, obavezujuće sudske odluke moglo dovesti do situacije koja nije u skladu s načelom vladavine zakona za koje su se države ugovornice obavezale poštovati kada su ratificirale Konvenciju (vidi
Ilgar Mammadov protiv Azerbejdžana (postupak zbog povrede prava) [VV], br. 15172/13, tačka 215, 29. maja 2019). Slijedom toga, uzimajući u obzir navedena razmatranja kao i veliki broj potencijalnih aplikanata (vidi tačku 6. ove presude), te hitnu potrebu da se okonča sporna situacija (vidi tačku 57. ove presude), Sud smatra da tužena država mora, u roku od šest mjeseci od dana kada ova presuda postane konačna, izmijeniti Izborni zakon iz 2001. godine kako bi omogućila održavanje lokalnih izbora u Mostaru. Ako država to ne učini, Sud napominje da je Ustavni sud, prema domaćem zakonu i praksi (vidi tačku 20. ove presude), ovlašten donijeti privremena pravila kao neophodne prelazne mjere.
PRIMJENA ČLANA 41. KONVENCIJE
63. Član 41. Konvencije propisuje:
"Ako Sud utvrdi da je došlo do povrede Konvencije ili njenih protokola, te ako zakonodavstvo visoke ugovorne strane o kojoj je riječ omogućuje samo djelimično obeštećenje, Sud će, po potrebi, odrediti pravičnu naknadu oštećenoj strani."
A. Odšteta
64. Aplikantica je postavila zahtjev za naknadu novčanog iznosa u visini 19.633 eura na ime materijalne štete, što predstavlja iznos koji bi dobila da je izabrana u Gradsko vijeće da su lokalni izbori održani 2012. i 2016. godine. Također je tražila 5.000 eura na ime nematerijalne štete.
65. Vlada je smatrala da su ovi zahtjevi neopravdani.
66. Sud ne vidi bilo kakvu uzročno-posljedičnu vezu između utvrđene povrede i navodne materijalne štete; on stoga odbija ovaj zahtjev. Što se tiče zahtjeva za naknadu nematerijalne štete, Sud smatra, u svjetlu svih okolnosti predmetnog slučaja, da utvrđenje o povredi samo po sebi predstavlja dovoljnu pravičnu naknadu (vidi,
mutatis mutandis,
Sejdić i Finci, citirano gore u tekstu, tačka 63, i
Pilav, citirano gore u tekstu, tačka 54).
B. Troškovi i izdaci
67. Aplikantica je postavila zahtjev u visini od 5.000 eura za naknadu troškova i izdataka postupka pred Sudom.
68. Vlada je smatrala da je ovaj zahtjev previsok.
69. U skladu s praksom Suda, aplikant ima pravo na naknadu troškova i izdataka samo u mjeri u kojoj je dokazano da su oni stvarno nastali, da su bili neophodni i da su razumni po svom iznosu. U ovom slučaju, imajući u vidu dokumente koji su u njegovom posjedu i navedene kriterije, Sud smatra da je opravdano aplikantici dodijeliti traženi iznos, uvećan za svaki porez koji bi aplikantici mogao biti zaračunat na taj iznos.
C. Zatezna kamata
70. Sud smatra primjerenim da se zatezna kamata zasniva na najnižoj kreditnoj stopi Evropske centralne banke, uvećanoj za tri postotna boda.
IZ NAVEDENIH RAZLOGA, SUD JEDNOGLASNO
1. Proglašava aplikaciju dopuštenom;
2. Utvrđuje da je došlo do povrede člana 1. Protokola br. 12 uz Konvenciju;
3. Presuđuje da utvrđenje o povredi samo po sebi predstavlja dovoljnu pravičnu naknadu nematerijalne štete koju je aplikantica pretrpjela;
4. Presuđuje
(a) da tužena država ima platiti aplikantici, u roku od tri mjeseca od dana kad presuda postane konačna u skladu s članom 44. stavom 2. Konvencije, 5.000 eura (pet hiljada eura), kao i svaki porez koji bi aplikantici mogao biti zaračunat na taj iznos, na ime troškova i izdataka, pretvoreno u valutu tužene države prema kursu važećem na dan izmirenja;
(b) da će se od isteka navedenog roka od tri mjeseca do izmirenja obračunavati obična kamata na navedeni iznos, po stopi jednakoj najnižoj kreditnoj stopi Evropske centralne banke tokom perioda kašnjenja, uvećanoj za tri postotna boda;
5. Odbija preostali dio aplikanticinog zahtjeva za pravičnu naknadu.
Sačinjeno na engleskom jeziku i objavljeno u pisanom obliku dana 29. oktobra 2019. godine, u skladu s pravilom 77. stavovima 2. i 3. Pravila Suda.
