Službeni glasnik BiH, broj 54/18

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u Velikom vijeću, u predmetu broj AP 2357/16, rješavajući apelaciju Udruženja građana "Borba protiv korupcije BiH" - Transparency International BiH, na osnovu člana VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b) i člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu: Zlatko M. Knežević, predsjednik Mato Tadić, potpredsjednik Mirsad Ćeman, potpredsjednik Valerija Galić, sutkinja Miodrag Simović, sudija Seada Palavrić, sutkinja na sjednici održanoj 5. jula 2018. godine donio je


ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU








Odbija se kao neosnovana apelacija Udruženja građana "Borba protiv korupcije BiH" - Transparency International BiH podnesena protiv presuda Suda Bosne i Hercegovine br. S1 3U 017350 16 Uvp od 19. aprila 2016. godine i 017350 14 U od 7. januara 2016. godine.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i u "Službenom glasniku Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE


I. Uvod


1. Udruženje građana "Borba protiv korupcije BiH" - Transparency International BiH (u daljnjem tekstu: apelant) iz Banje Luke, kojeg zastupa Srđan Blagovčanin, podnijelo je 6. juna 2016. godine apelaciju Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) protiv presuda Suda Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Sud BiH) br. S1 3U 017350 16 Uvp od 19. aprila 2016. godine i 017350 14 U od 7. januara 2016. godine.

II. Postupak pred Ustavnim sudom


2. Na osnovu člana 23. Pravila Ustavnog suda, od Suda BiH i Tužilaštva BiH (u daljnjem tekstu: tuženi) zatraženo je 29. marta 2018. godine da dostave odgovor na apelaciju.

3. Sud BiH i Tužilaštvo BiH su odgovor na apelaciju dostavili 11. i 18. aprila 2018. godine.

III. Činjenično stanje


4. Činjenice predmeta koje proizlaze iz apelantovih navoda i dokumenata predočenih Ustavnom sudu mogu se sumirati na sljedeći način.

5. Apelant se 28. maja 2014. godine obratio Tužilaštvu BiH (u daljnjem tekstu: tuženi) zahtjevom za pristup informacijama kojim je, pozivanjem na odredbe člana 11. Zakona o slobodi pristupa informacijama u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu: Zakon o slobodi pristupa informacijama), tražio informaciju: "Da li je Tužilaštvo BiH (tuženi) postupalo po izvještaju podnesenom od strane Agencije za istrage i zaštitu BiH protiv Z. S., S. H., R. M., S. O. i Š. T. za ratne zločine na području općine Lukavac izvršene tokom 1992. godine, te ukoliko jeste, da obavijesti (apelanta) u kojoj fazi se nalazi konkretni predmet."

6. Tuženi je Rješenjem broj A-I-188/14 od 10. jula 2014. godine odbio apelantov zahtjev za pristup informacijama. Iz obrazloženja rješenja proizlazi da je tuženi, pozivajući se na odredbe člana 6. tač. c) i d) Zakona o slobodi pristupa informacijama i odredbe člana 11. Zakona o Tužilaštvu BiH, zaključio da su tražene informacije povjerljive prirode i da bi se u toj fazi postupka otkrivanjem traženih informacija osnovano moglo očekivati štetno dejstvo po legitimne ciljeve, odnosno sprečavanje kriminala i otklanjanje kriminala, te na zaštitu procesa odlučivanja u konkretnom predmetu. Također je navedeno da je nakon obavljenog ispitivanja javnog interesa u smislu člana 9. Zakona o slobodi pristupa informacijama, pri čemu su uzete u obzir sve činjenice i okolnosti, ocijenjeno da tražene informacije spadaju u kategoriju izuzetaka od slobodnog pristupa informacijama i da objavljivanje traženih informacija nije u javnom interesu jer bi objavljivanje traženih informacija moglo prouzrokovati štetu značajno veću od koristi budući da u ovoj fazi nije moguće sa sigurnošću planirati daljnji tok događaja i radnje koje će u predmetnom postupku biti preduzete.

7. Apelant je protiv rješenja tuženog od 10. jula 2014. godine podnio žalbu koju je tuženi Rješenjem broj A-I-188/14 od 15. augusta 2014. godine odbio kao neosnovanu uz isto obrazloženje koje je apelant dobio u pobijanom rješenju. Naročito je naglašeno da, u skladu s odredbama "člana 11. Zakona o Tužilaštvu BiH, Tužilaštvo (tuženi) može obavještavati javnost i zainteresirana lica u skladu s interesima postupka, međutim kako se u konkretnom zahtjevu traži pristup podacima čijim bi se otkrivanjem osnovano moglo očekivati izazivanje značajne štete po zaštitu procesa donošenja odluka", zaključeno je da je "osnovano utvrđen izuzetak od objavljivanja tražene informacije jer se radi o povjerljivim podacima koji su kao takvi definirani Zakonom o Tužilaštvu BiH".

8. Presudom vijeća za upravne sporove Suda BiH (u daljnjem tekstu: vijeće za upravne sporove) broj S1 3 U 017350 14 U od 7. januara 2016. godine odbijena je kao neosnovana apelantova tužba kojom je traženo poništenje Rješenja tuženog broj A-I-188/14 od 15. augusta 2014. godine. U obrazloženju presude je, između ostalog, navedeno da se u konkretnom slučaju radi o informacijama povjerljive prirode, te da tražena informacija predstavlja izuzetak kako je, prema mišljenju vijeća za upravne sporove, pravilno utvrdio tuženi pozivajući se na odredbe člana 6. Zakona o slobodi pristupa informacijama kojima su propisani izuzeci u slučajevima kada se otkrivanjem informacije osnovano može očekivati izazivanje značajne štete po legitimne ciljeve, odnosno sprečavanje kriminala i svako otkrivanje kriminala. Naime, vijeće za upravne sporove je zaključilo da je tuženi ispravno proveo test javnog interesa u skladu sa članom 9. Zakona o slobodi pristupa informacijama, pri čemu su uzete u obzir sve činjenice i okolnosti, na osnovu čega je ocijenjeno da tražena informacija spada u kategoriju izuzetaka od slobodnog pristupa informacijama i da objavljivanje traženih informacija nije u javnom interesu, te da bi se njenim objavljivanjem postigla veća šteta nego društvena korist. Pri tome, imajući u vidu i odredbe Zakona o krivičnom postupku BiH kojima je propisano da tek nakon podizanja optužnice osumnjičeni, odnosno optuženi i branilac imaju pravo uvida u sve spise i dokaze, te da je opća javnost osigurana na glavnom pretresu, prema mišljenju vijeća to čini jačim interes za zaštitu podataka od interesa podnosioca zahtjeva za pristup informacijama. U vezi s tim, vijeće za upravne sporove je ukazalo da se u konkretnom slučaju razlozi odbijanja zahtjeva za pristup traženim informacijama zasnivaju na odredbama člana 11. Zakona o Tužilaštvu BiH kojim je propisano da Tužilaštvo može obavještavati javnost i zainteresirana lica u skladu s interesima postupka, a kako se u konkretnom slučaju traži pristup podacima čijim bi se otkrivanjem osnovano moglo očekivati izazivanje značajne štete po zaštitu procesa donošenja odluka, utvrđen je izuzetak od objavljivanja tražene informacije. U konkretnom slučaju radi se o povjerljivim podacima koji su, kao takvi, definirani posebnim propisom, odnosno Zakonom o Tužilaštvu BiH. Vijeće je ukazalo da je dio traženih informacija već javno dostupan jer je na osnovu tako objavljenih informacija apelant postavio zahtjev tuženom za dostavljanje traženih informacija za koje je, kako je zaključilo vijeće, tuženi pravilno utvrdio da te informacije ne mogu imati karakter javnog dobra od vrijednosti, već predstavljaju izuzetak od slobodnog pristupa informacijama i objavljivanja traženih informacija, pri čemu se pravilno pozvao na relevantne propise.

9. Imajući u vidu navedeno, vijeće za upravne sporove je zaključilo da je osporeno rješenje tuženog zasnovano na pravilno utvrđenom činjeničnom stanju, pravilnoj primjeni materijalnog prava, te da u postupku koji je prethodio donošenju osporenog rješenja nije bilo povrede postupka, zbog čega je u smislu odredaba člana 37. stav 2. Zakona o upravnim sporovima odlučeno kao u izreci presude.

10. Apelaciono vijeće Suda BiH (u daljnjem tekstu: apelaciono vijeće), odlučujući o zahtjevu za preispitivanje presude vijeća za upravne sporove od 7. januara 2016. godine, donijelo je Presudu broj S1 3 u 017350 16 Uvp od 19. aprila 2016. godine kojom je zahtjev odbilo. U obrazloženju presude apelaciono vijeće je navelo da je pravilno utvrđeno da su informacije tražene apelantovim zahtjevom povjerljive prirode, te da spadaju u kategoriju izuzetaka predviđenih odredbom člana 6. Zakona o slobodi pristupa informacijama jer se u konkretnom slučaju radi o "povjerljivim podacima koji su kao takvi definirani Zakonom o Tužilaštvu BiH, te da bi se otkrivanjem traženih informacija moglo očekivati izazivanje značajne štete po zaštitu procesa donošenja odluke, iz kojih razloga je utvrđen izuzetak od objavljivanja tražene informacije shodno odredbama člana 6. tačka c) Zakona o slobodi pristupa informacijama. Apelaciono vijeće je zaključilo da nisu osnovani apelantovi navodi da u konkretnom slučaju nije primijenjena odredba člana 5. Zakona o slobodi pristupa informacijama kako bi se u smislu člana 9. istog zakona utvrdilo da objavljivanje informacije nije od javnog interesa jer iz sadržaja pobijanog rješenja proizlazi da je tuženi, upravo postupajući u smislu navedenih odredbi, obavio ispitivanje javnog interesa u konkretnom predmetu i u vezi s funkcijom tuženog (Tužilaštva BiH), pri čemu su uzete u obzir sve činjenice i okolnosti, na osnovu čega je ocijenjeno da tražena informacija spada u kategoriju izuzetaka od slobodnog pristupa informacijama i da objavljivanje traženih informacija nije u javnom interesu, te da bi se njenim objavljivanjem postigla veća šteta nego društvena korist. Apelaciono vijeće je također navelo da se tražena informacija odnosi na konkretan krivični predmet i da se kao takva ima tretirati na poseban način u skladu s odredbama Zakona o krivičnom postupku u BiH. U skladu s navedenim, apelaciono vijeće je zaključilo da prvostepena odluka nije zasnovana na pogrešnoj primjeni odredaba člana 11. Zakona o Tužilaštvu BiH budući da iz navedene odredbe proizlazi da Tužilaštvo BiH "može, a i ne mora obavještavati javnost i zainteresirana lica o pojedinim predmetima u kojima postupa, kao što je u konkretnom predmetu slučaj, jer je apelant upravo tražio dostavljanje podataka, odnosno informacije koja se odnosi na konkretan krivični predmet". Kada se ova odredba dovede u vezu s odredbama čl. 5. i 6. Zakona o slobodi pristupa informacijama, kako je dalje obrazloženo, "onda jasno proizlazi da je tuženi, upravo koristeći se svojim ovlaštenjima iz navedenih odredaba, pravilno postupio kada je utvrdio izuzetak od objavljivanja traženih informacija". U skladu s navedenim, apelaciono vijeće je zaključilo da se radi o informaciji za koju je Zakonom utvrđen izuzetak od objavljivanja, a članom 9. je samo predviđena mogućnost nadležnog javnog organa (tuženog) da objavi traženu informaciju bez obzira na utvrđeni izuzetak u smislu odredaba čl. 6, 7. ili 8. Zakona o slobodi pristupa informacijama BiH ako je to opravdano javnim interesom i uzeti u obzir svaku korist i svaku štetu koje mogu proisteći. U konkretnom slučaju, tuženi je ispitao javni interes u smislu člana 9. stav 1. Zakona o slobodi pristupa informacijama i utvrdio da objavljivanje traženih informacija nije od javnog interesa, te da bi u konkretnom slučaju moglo prouzrokovati štetu značajno veću od koristi jer se zahtjev odnosio na podatke koji se odnose na krivični postupak, konkretan predmet, čije bi otkrivanje moglo imati štetne posljedice i negativno utjecati na svako sprečavanje i otkrivanje kriminala, sve s ciljem zaštite procesa donošenja odluke shodno odredbama člana 6. tač. c) i d) Zakona o slobodi pristupa informacijama.

IV. Apelacija


a) Navodi iz apelacije


11. Apelant smatra da mu je osporenim odlukama prekršeno pravo iz člana II/3.h) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 10. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija). U obrazloženju ovih navoda, apelant navodi da je "informacija da li je Tužilaštvo (tuženi) postupalo po Izvještaju Sipe, te u kojoj fazi se nalazi navedeni predmet" pogrešno proglašena izuzetkom kako predviđa član 6. Zakona "zbog navodne zaštite procesa donošenja odluka pred nadležnim organom jer tuženi nije naveo niti jedan valjan razlog zašto smatra da bi nastupila šteta da javnost bude upoznata s navedenom informacijom". Apelant smatra da u prilog ovome "znači da tuženi nije sproveo test javnog interesa i razmotrio okolnosti koje su bile važne za donošenje odluke". Apelant se u tom smislu poziva na odredbu člana 5. Zakona o slobodi pristupa informacijama u BiH i navodi da "tuženi nije uopšte utvrdio izuzetak u smislu članova 6, 7. i 8. od objavljivanja informacije kako bi nakon obavljenog ispitivanja javnog interesa u smislu člana 9. Zakona utvrdio da objavljivanje tražene informacije nije od javnog interesa". Naime, apelant smatra da javni organ mora u svakom slučaju, prije nego što utvrdi izuzetak od objavljivanja, provesti test javnog interesa u skladu sa članom 9. Zakona o slobodi pristupa informacijama, što, kako apelant navodi, u konkretnom slučaju tuženi nije učinio, niti je razmotrio okolnosti koje su bile važne za donošenje takve odluke. U vezi s tim, apelant se pozvao na predmete Evropskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud) Társaság i Szabadságjogokért protiv Mađarske, te Inicijativa mladih za ljudska prava protiv Republike Srbije.

b) Odgovor na apelaciju


12. Sud BiH i tuženi su u odgovorima osporili apelacione navode i istakli da odluke sadrže detaljna obrazloženja kojima su se rukovodili odlučujući o apelantovom zahtjevu, te da ostaju pri razlozima koje su dali u svojim odlukama.

V. Relevantni propisi


13. Zakon o slobodi pristupa informacijama u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik BiH" br. 28/00, 45/06, 102/09, 62/11 i 100/13) u relevantnom dijelu glasi.

Član 1.
Cilj

Cilj ovog zakona je:

(a) ustanoviti da informacije pod kontrolom javnog organa predstavljaju javno dobro od vrijednosti i da javni pristup ovim informacijama promovira veću transparentnost i odgovornost tih javnih organa, te da su ove informacije neophodne za demokratski proces;

(b) ustanoviti da svako fizičko ili pravno lice ima pravo pristupa ovim informacijama u najvećoj mogućoj mjeri u skladu sa javnim interesom, te da javni organi imaju odgovarajuću obavezu da objave informacije; [...]

Član 5.
Utvrđivanje izuzetka

Na osnovu ispitivanja svakog pojedinačnog slučaja, izuzetak od objavljivanja tražene informacije utvrđuje se samo u slučajevima kad nadležni javni organ:

(a) utvrdi izuzetak u smislu čl. 6., 7. ili 8. za cijelu informaciju ili dio informacije; i

(b) odredi, nakon obavljenog ispitivanja javnog interesa u smislu člana 9., da objavljivanje informacije nije od javnog interesa.

Član 6.
Izuzeci u vezi sa funkcijama javnih organa

Nadležni javni organ može utvrditi izuzetak, u slučajevima kada se otkrivanjem informacije osnovano može očekivati izazivanje značajne štete po legitimne ciljeve sljedećih kategorija u Bosni i Hercegovini:

(a) vanjska politika, interesi odbrane i sigurnosti, kao i zaštita javne sigurnosti;

(b) interesi monetarne politike;

(c) sprečavanje kriminala i svako otkrivanje kriminala; i

(d) zaštita procesa donošenja odluke od strane javnog organa u davanju mišljenja, savjeta ili preporuka od strane javnog organa, zaposlene osobe u javnom organu, ili svake osobe koja vrši aktivnosti za ili u ime javnog organa, a ne obuhvata činjenične, statističke, naučne ili tehničke informacije.

Član 7.
Izuzetak u vezi s povjerljivim komercijalnim informacijama

Kada nadležni javni organ opravdano utvrdi da zahtjev za pristup informacijama uključuje povjerljive komercijalne interese treće strane, nadležni javni organ će dopisom po hitnom postupku obavijestiti treću stranu o pojedinostima zahtjeva. U dopisu se informira treća strana o neposrednom objavljivanju informacija, ukoliko treća strana, u roku od 15 dana od prijema tog dopisa, ne odgovori u pisanoj formi da takve informacije smatra povjerljivim i navede razloge za štetu koja bi proistekla iz objavljivanja informacija. Nakon prijema takvog odgovora, nadležni javni organ će utvrditi izuzetak.

Član 8.
Izuzetak kod zaštite privatnosti

Nadležni javni organ će utvrditi izuzetak kada opravdano utvrdi da tražene informacije uključuju lične interese koje se odnose na privatnost trećeg lica.

Član 9.
Ispitivanje javnog interesa

(1) Nadležni javni organ će objaviti traženu informaciju, bez obzira na utvrđeni izuzetak u smislu čl. 6., 7. ili 8., ako je to opravdano javnim interesom, i uzeti u obzir svaku korist i svaku štetu koji mogu proisteći iz toga.

(2) U donošenju odluke da li je objavljivanje informacija opravdano javnim interesom, nadležni javni organ će razmotriti okolnosti kao što su, ali nisu ograničene na, svako nepoštivanje zakonske obaveze, postojanje bilo kakvog prijestupa, sudsku pogrešku, zloupotrebu vlasti ili nemar u obavljanju službene dužnosti, neovlašteno korištenje javnih fondova, ili opasnost po zdravlje ili sigurnost pojedinca, javnosti ili okoline.

[...]

Član 11.
Podnošenje zahtjeva

(1) Zahtjevi za pristup informacijama se podnose onom javnom organu za koji podnosilac zahtjeva smatra da ima nadležnost.

[...]

(4) Javni organ neće ispitivati niti zahtijevati razloge opravdanosti zahtjeva. [...]

Član 13.
Određivanje nadležnog javnog organa

(1) Ako javni organ koji primi zahtjev nije nadležni javni organ, on će, što je prije moguće, ali najkasnije osam dana od dana prijema zahtjeva, proslijediti zahtjev nadležnom javnom organu i dopisom o tome obavijestiti podnosioca zahtjeva. Zahtjev se ne proslijeđuje ako se u navedenom vremenskom periodu utvrdi da je tražena informacija pod kontrolom javnog organa koji je primio zahtjev, a nadležni javni organ, nakon što je obaviješten o pojedinostima ovog zahtjeva, nema prigovora da javni organ koji je primio zahtjev obradi takav zahtjev. Javni organ koji je primio zahtjev smatra se nadležnim javnim organom i obrađuje zahtjev u smislu člana 14. [...]

Član 14.
Postupanje nadležnog javnog organa po prijemu zahtjeva

[...]

(3) Ako se odbije pristup informaciji, u cijelosti ili djelimično, nadležno javno tijelo rješenjem o tome informira podnosioca zahtjeva. Navedeno rješenje sadrži:

a) zakonski osnov za status izuzeća informaciji u smislu ovog zakona, uključujući sva materijalna pitanja koja su važna za donošenje rješenja, te uzimanje u obzir faktora javnog interesa;

b) pouku o pravu na žalbu, adresu organa kojem se žalba podnosi, rok i troškove za podnošenje žalbe te uputstvo o pravu obraćanja ombudsmenu, s naznakom neophodnih podataka za kontaktiranje ombudsmena.

Član 18.
Dužnost pomaganja

Javni organ poduzima sve potrebne mjere pomoći svakom fizičkom ili pravnom licu koje traži da ostvari bilo koje pravo u smislu ovog zakona.

14. Zakon o Tužilaštvu BiH ("Službeni glasnik BiH" broj 49/09) u relevantnom dijelu glasi.

Član 11.


(1) Tužilaštvo putem sredstava informiranja i na drugi način obavještava javnost o pojavama i problemima od općeg značaja koje je zapazilo u svom radu.

(2) U granicama i u skladu s interesima postupka, Tužilaštvo može obavještavati javnost i zainteresirana lica i o pojedinim predmetima u kojima postupa.

VI. Dopustivost


15. U skladu sa članom VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud, također, ima apelacionu nadležnost u pitanjima koja su sadržana u ovom ustavu kada ona postanu predmet spora zbog presude bilo kojeg suda u Bosni i Hercegovini.

16. U skladu sa članom 18. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud može razmatrati apelaciju samo ako su protiv presude, odnosno odluke koja se njom pobija, iscrpljeni svi djelotvorni pravni lijekovi mogući prema zakonu i ako se podnese u roku od 60 dana od dana kada je podnosilac apelacije primio odluku o posljednjem djelotvornom pravnom lijeku koji je koristio.

17. U konkretnom slučaju predmet osporavanja apelacijom je Presuda Suda BiH broj S1 3 u 017350 16 Uvp od 19. aprila 2016. godine protiv koje nema drugih djelotvornih pravnih lijekova mogućih prema zakonu. Zatim, osporenu presudu apelant je primio 22. aprila 2016. godine, a apelacija je podnesena 6. juna 2016. godine, tj. u roku od 60 dana, kako je propisano članom 18. stav (1) Pravila Ustavnog suda. Konačno, apelacija ispunjava i uvjete iz člana 18. st. (3) i (4) Pravila Ustavnog suda jer ne postoji neki formalni razlog zbog kojeg apelacija nije dopustiva, niti je očigledno (prima facie) neosnovana.

18. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 18. st. (1), (3) i (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da predmetna apelacija ispunjava uvjete u pogledu dopustivosti.

VII. Meritum


19. Apelant smatra da mu je osporenim odlukama prekršeno pravo iz člana II/3.h) Ustava Bosne i Hercegovine i pravo iz člana 10. Evropske konvencije budući da mu je uskraćen pristup određenim informacijama zato što ih je nadležni javni organ proglasio izuzetkom od objavljivanja.

20. Član II/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:

Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:

h) Slobodu izražavanja.

21. Član 10. Evropske konvencije glasi:

1. Svako ima pravo na slobodu izražavanja. Ovo pravo obuhvaća slobodu vlastitog mišljenja, primanja i saopćavanja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice. Ovaj član ne sprečava države da zahtijevaju dozvole za rad radio, televizijskih i kinematografskih preduzeća.

2. Pošto ostvarivanje ovih sloboda povlači za sobom dužnosti i odgovornosti, ono se može podvrgnuti formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom i neophodnim u demokratskom društvu u interesu nacionalne sigurnosti, teritorijalnog integriteta ili javne sigurnosti, radi sprečavanja nereda ili kriminala, zaštite zdravlja ili morala, zaštite ugleda ili prava drugih, sprečavanja otkrivanja informacija dobivenih u povjerenju, ili radi očuvanja autoriteta i nepristrasnosti sudstva.

22. Prvo pitanje na koje treba dati odgovor kod analize člana 10. Evropske konvencije je da li i u kojoj mjeri pravo na pristup informacijama pod kontrolom javne vlasti ulazi, u konkretnom slučaju, u okvir "slobode izražavanja" iz člana 10. Evropske konvencije, te ako ulazi, postoji li miješanje u to apelantovo pravo. Ako se zaključi da postoji miješanje, onda će trebati odgovoriti i na pitanje da li je to miješanje opravdano, odnosno je li bilo u skladu sa zakonom, je li imalo neki legitiman cilj i je li bilo "neophodno u demokratskom društvu".

23. Za ocjenu navedenih pitanja, Ustavni sud će najprije razmotriti relevantnu praksu Evropskog suda u sličnim slučajevima.

Relevantni standardi Evropskog suda


24. Evropski sud je razmatrao slično pitanje u predmetu Magyar Helsinki Bizottsag protiv Mađarske (Mađarski helsinški komitet, u daljnjem tekstu: MHB; presuda Evropskog suda od 8. novembra 2016. godine, zahtjev broj 18030/11). Odlučujući o tom zahtjevu, Evropski sud je naveo da je "ključno pitanje u tom predmetu bilo da li se član 10. Evropske konvencije može tumačiti tako da garantira nevladinim organizacijama pravo pristupa informacijama koje su pod kontrolom javne vlasti", te da li je odbijanje zahtjeva podnosioca za pristup informacijama u navedenom predmetu, u okolnostima tog slučaja, rezultiralo miješanjem u njegovo pravo da prima i dijeli informacije u smislu člana 10. Evropske konvencije (idem, tačka 71).

25. Razmatrajući to pitanje, Evropski sud je najprije iznio vrlo detaljnu opću analizu odredbe člana 10. Evropske konvencije (idem, tač. 118-125), nakon čega je detaljno iznio svoju praksu u vezi s općim pitanjem da li i u kojoj mjeri pravo na pristup informacijama pod kontrolom javne vlasti ulazi u okvir "slobode izražavanja" iz člana 10. Evropske konvencije, uprkos činjenici da takvo pravo nije eksplicitno navedeno u tekstu te odredbe. Ovo pitanje je, kako je naveo Evropski sud, tokom niza godina postepeno razjašnjavano, a sudska praksa pokazuje "uočljivu evoluciju u korist priznavanja, pod određenim uvjetima, prava na slobodu pristupa informacijama kao sastavnog dijela slobode da se primaju i dijele informacije iz člana 10. Konvencije". Nakon navođenja predmeta koji su se ticali prava na pristup informacijama koje su bile relevantne za privatni život pojedinca, te predmeta koji su se ticali prikupljanja informacija kao ključnog pripremnog koraka u novinarstvu "što predstavlja inherentan zaštićen dio slobode štampe", Evropski sud je ukazao i na noviji razvoj prakse po ovom pitanju u predmetima u kojima je Evropski sud utvrdio da je postojalo miješanje u pravo iz člana 10. Evropske konvencije u situacijama u kojima je podnosiocima zahtjeva pravo na pristup informacijama bilo priznato domaćim zakonom ili čak i sudskom presudom, ali su domaće vlasti propustile da te zakone primijene. Utvrđujući da u takvim slučajevima postoji miješanje, Evropski sud je ukazao da je "pristup spornim informacijama suštinski element prava na podnosiočevo pravo na slobodu izražavanja, odnosno da čini dio legitimnog prikupljanja informacija od javnog interesa s namjerom da se te informacije podijele javnosti i da se na taj način doprinese javnoj debati" (idem, tač. 126-131 s daljnjim referencama na pojedine predmete).

26. Dalje, Evropski sud je naveo da se, uporedo s navedenom praksom, pojavio i povezan pristup iznesen u predmetu Társaság i Szabadságjogokért protiv Mađarske (vidi Evropski sud, presuda od 14. aprila 2009. godine, aplikacija broj 37374/05; u daljnjem tekstu: presuda Társaság), na koji se i apelant pozvao. Podnosilac zahtjeva je u tom slučaju bila nevladina organizacija čiji je proklamirani cilj bio da promovira osnovna prava i da jača civilno društvo i vladavinu prava u Mađarskoj i koja je bila aktivna na polju politike u oblasti narkomanije. U tom predmetu, podnosiocu je bio odbijen zahtjev da izvrši uvid u ustavnu žalbu u kojoj se tražila ocjena ustavnosti amandmana na krivični zakon koji su se ticali krivičnih djela u vezi s narkomanijom, koji je Ustavnom sudu podnio jedan poslanik u zakonodavnom tijelu. Evropski sud je najprije ukazao da "dosljedno stoji na stanovištu da javnost ima pravo da primi informacije od općeg interesa", te da "s obzirom na interese koje štiti član 10. zakon ne može dopustiti arbitrarna ograničenja koja mogu predstavljati jedan oblik indirektne cenzure ukoliko vlasti kreiraju prepreke za prikupljanje informacija" (idem, tačka 26). Evropski sud je također naglasio "podnosiočevu ulogu društvenog 'kontrolora vlasti' [watchdog]" i njegovu uključenost "u legitimno prikupljanje informacija od javnog značaja", pa je istakao da je namjera podnosioca bila da javnosti prenese informacije koje je prikupio iz ustavne žalbe i da na taj način doprinese debati koja se ticala krivičnih djela u vezi s narkomanijom, te da je stoga jasno da je podnosiočevo pravo da prenese informacije bilo narušeno (idem, tač. 27-28). Slično tome, u predmetu Inicijativa mladih za ljudska prava, Evropski sud je, pozivanjem na presudu Társaság, naveo da kada je nevladina organizacija umiješana u pitanja od javnog interesa, ona igra ulogu "društvenog kontrolora vlasti", pa aktivnosti te organizacije "zahtijevaju sličnu zaštitu prema Konvenciji kao ona koja se pruža štampi" (vidi Evropski sud, Inicijativa mladih za ljudska prava protiv Republike Srbije, presuda od 25. juna 2013. godine, aplikacija broj 48135/06, tačka 20. s daljnjim referencama).

27. Analizirajući dalje to pitanje, Evropski sud je u presudi MHB, nakon iscrpne analize međunarodnih standarda, dokumenata i svoje prakse (loc. cit., presuda MHB, tač. 133-155), naveo da ostaje pri svojim stavovima iznesenim u dotadašnjoj praksi koja se tiče prava na pristup informacijama, ali da je "došlo vrijeme da se klasična načela razjasne". U vezi s tim, Evropski sud je naglasio, između ostalog, i to da "član 10. ne prenosi na pojedinca pravo na pristup informacijama koje su pod kontrolom javne vlasti, niti stvara obavezu za državu da takve informacije pruži pojedincu". Međutim, kako je dalje naglasio Evropski sud, takva obaveza može proizaći u dva slučaja: prvo, kada je "otkrivanje informacija naložio sud" i, drugo, u okolnostima kada je "pristup informacijama instrumentalan za uživanje u pravu na slobodu izražavanja, naročito na 'slobodu da se primaju i prenose informacije' i kada odbijanje predstavlja miješanje u to pravo" (loc. cit., presuda MHB, tačka 156).

28. Evropski sud je dalje naveo da pitanje da li i u kojoj mjeri odbijanje pristupa informacijama u slučaju kakav je razmatran u predmetu MHB predstavlja miješanje u pravo podnosioca na slobodu izražavanja, mora biti razmotreno u svakom pojedinačnom slučaju "u svjetlu naročitih okolnosti". U vezi s tim, Evropski sud je naveo da "skorija praksa o tom pitanju nudi dragocjenu ilustraciju kriterija" koji se moraju uzeti kao relevantni kod ocjene ima li miješanja u pravo na slobodu izražavanja, odnosno pravo na pristup informacijama kao dio tog prava. Ti kriteriji su: a) svrha zahtjeva za pristup informacijama; b) priroda informacije koja se traži; c) uloga podnosioca; i d) postojanje i dostupnost informacija (loc. cit., presuda MHB, tač. 158-170). Primijenivši ove kriterije na konkretan slučaj, Evropski sud je naveo da je podnosilac, kao poznata i etablirana nevladina organizacija za zaštitu ljudskih prava, tražio od nadležnog javnog organa informaciju o imenima advokata koji su bili određeni za odbranu po službenoj dužnosti. Dalje, sud je ukazao da su podnosiocu te informacije bile neophodne za dovršavanje istraživanja o funkcioniranju sistema odbrane po službenoj dužnosti, te da je podnosilac na taj način želio doprinijeti diskusiji koja je nesumnjivo predstavljala javni interes. Odbijajući pristup takvim informacijama koje su postojale i bile dostupne, domaće vlasti su narušile pravo podnosioca da primi i prenese informacije, i to na način koji je "udario u samu suštinu njegovih prava iz člana 10" (idem, tač. 171-180). Stoga je sud zaključio da je, u okolnostima tog slučaja, postojalo miješanje u pravo podnosioca iz člana 10. Evropske konvencije, pa je razmotrio ostala bitna pitanja (da li je miješanje bilo u skladu sa zakonom, imalo legitiman cilj i da li je bilo neophodno u demokratskom društvu).

Primjena relevantnih načela u konkretnom slučaju


29. U konkretnom slučaju, apelant je nevladina organizacija kojoj je odbijen pristup traženim informacijama, i to: informaciji o tome da li je tuženi (Tužilaštvo BiH) postupao u slučaju izvještaja koji je Agencija za istrage i zaštitu BiH podnijela protiv Z. S., S. H., R. M., S. O. i Š. T. za ratne zločine izvršene na području općine Lukavac tokom 1992. godine.

Pitanje primjene člana 10. Evropske konvencije


30. Imajući u vidu navedenu praksu Evropskog suda (vidi tač. 24-27. ove odluke), kao i to da je apelant u konkretnom slučaju također nevladina organizacija koja bi mogla imati ulogu "društvenog kontrolora vlasti", što će dalje u odluci biti predmet razmatranja, Ustavni sud smatra da pravo na slobodu pristupa informacijama, u okolnostima konkretnog slučaja, ulazi u okvir člana 10. Evropske konvencije.

Postoji li miješanje u apelantovo pravo?


31. U konkretnom slučaju se, slično kao u presudi MHB, kao ključno postavlja pitanje da li odbijanje pristupa spornim informacijama predstavlja miješanje u apelantovo pravo iz člana 10. Evropske konvencije. Tek ako je odgovor na ovo pitanje pozitivan, onda se može dalje razmatrati da li je to miješanje bilo opravdano. U odgovoru na ovo pitanje, Ustavni sud će primijeniti kriterije koje je Evropski sud sistematizirao u presudi MHB (vidi tačku 28. ove odluke).

32. U odnosu na prvi kriterij, svrhu traženih informacija, Ustavni sud zapaža da ni iz apelacije, niti iz dokumenata koje je apelant priložio uz apelaciju, pa ni iz tužbe koju je podnio sudu, nije vidljivo koja je bila svrha traženja spornih informacija koje mu je tuženi odbio dati. Međutim, kada se apelant poziva na kršenje ljudskog prava iz člana 10. Evropske konvencije i kada se obrati Ustavnom sudu tražeći zaštitu tog prava, Ustavni sud prvenstveno ukazuje da se moraju pružiti argumenti iz kojih će se moći utvrditi koja je bila svrha zahtjeva za pristup informacijama kako bi se moglo ispitati da li je traženje spornih informacija imalo neki javni interes ili je apelant samo želio dobiti traženu informaciju. Naime, kako je već navedeno, "član 10. ne prenosi na pojedinca pravo na pristup informacijama koje su u posjedu javne vlasti, niti stvara obavezu za državu da takve informacije pruži pojedincu", ali takva obaveza može proisteći, između ostalog, u okolnostima kada je "pristup informacijama instrumentalan za uživanje u pravu na slobodu izražavanja, naročito na 'slobodu da se primaju i prenose informacije'" (vidi tačku 27. ove odluke). Apelant ni u postupku pred sudovima, niti u apelaciji nije naveo, niti argumentirao da je traženjem spornih informacija želio na bilo koji način doprinijeti nekoj debati od javnog interesa, pa čak ni je li imao namjeru te informacije podijeliti dalje zainteresiranoj javnosti, kao ni da ga je nedobivanje takvih informacija onemogućilo u učešću u javnoj debati o nekom pitanju od javnog interesa, odnosno da ga je spriječilo da obavlja ulogu društvenog "kontrolora vlasti", što je značajna razlika u odnosu na predmet Társaság i na predmet MHB (vidi tač. 26. i 28. ove odluke).

33. U vezi s ovim, apelant navodi i da nadležni organ i sudovi nisu proveli "test javnog interesa", te da su pogrešno zaključili da se takav test, na osnovu člana 9. Zakona o slobodi pristupa informacijama, provodi samo u slučajevima kada javni organ objavljuje informaciju za koju je utvrđen izuzetak. Apelant smatra da se test javnog interesa mora provesti u svakom slučaju kada se utvrđuje izuzetak u smislu člana 6. Zakona o slobodi pristupa informacijama. Ovo je pitanje koje bi se, po logici stvari, moralo ispitivati tek kada se dođe do pitanja je li miješanje bilo "neophodno u demokratskom društvu", odnosno je li bilo proporcionalno legitimnom cilju. Međutim, Ustavni sud smatra potrebnim, već u dijelu ispitivanja ima li uopće miješanja u apelantovo pravo, ukazati na to da Zakon o slobodi pristupa informacijama, u članu 1. tačka a) propisuje da su informacije pod kontrolom javnog organa "javno dobro od vrijednosti", a u tački b) da "svako lice ima pravo pristupa ovim informacijama u najvećoj mogućoj mjeri u skladu sa javnim interesom". Osim toga, Zakon o slobodi pristupa informacijama propisuje vrlo ograničen broj izuzetaka od objavljivanja informacija tako što u članu 5. propisuje da se izuzetak utvrđuje samo u dva slučaja: kada javni organ utvrdi izuzetak u smislu čl. 6, 7. i 8. za cijelu ili za dio informacije (član 5. tačka (a)), i kada odredi, nakon obavljenog ispitivanja javnog interesa u smislu člana 9. da objavljivanje informacije nije od javnog interesa (član 5. tačka (b)). Dakle, Zakon o slobodi pristupa informacijama propisuje potrebu ispitivanja javnog interesa uvijek kada se traži pristup nekoj informaciji jer se samo na takav način može prihvatiti ili odbiti zahtjev za pristup informacijama. Međutim, zakonodavac je utvrdio i neke slučajeve za koje je već u zakonu propisao mogućnost utvrđivanja izuzetaka zbog određenih okolnosti, čiji je cilj bila zaštita nekih drugih interesa koji su precizno definirani u odredbama čl. 6, 7. i 8. Zakona o slobodi pristupa informacijama (odbrana i sigurnost, zaštita javne sigurnosti, sprečavanje i otkrivanje kriminala, zaštita procesa donošenja odluka u javnom organu, povjerljive komercijalne informacije i lične interese i privatnost trećih lica). U slučajevima kada odluči da određene informacije želi izuzeti od objavljivanja u smislu čl. 6, 7. ili 8. javni organ neće ispitivati javni interes, već postojanje interesa koje je zakon propisao kao zaštićene. S druge strane, međutim, ako i utvrdi izuzetak, javni organ ipak može odlučiti da će objaviti traženu informaciju "ako je to opravdano javnim interesom i uzeti u obzir svaku korist i svaku štetu koje mogu proisteći iz toga", kako to predviđa odredba člana 9. Zakona o slobodi pristupa informacijama.

34. U konkretnom slučaju radi se o situaciji predviđenoj u članu 5. tačka (a), odnosno o tome da je nadležni organ utvrdio izuzetak od objavljivanja informacije u skladu sa članom 6. tač. (c) i (d) Zakona o slobodi pristupa informacijama. Ovo dalje vodi ispitivanju drugog kriterija, prirode spornih informacija. Ustavni sud zapaža da je tuženi odbio apelantu dati pristup spornim informacijama zato što je u odnosu na te informacije utvrdio izuzetak zbog zaštite procesa odlučivanja, kako je to propisano članom 6. tač. (c) i (d) Zakona o slobodi pristupa informacijama. Sud BiH je u osporenim presudama pažljivo razmotrio ovo pitanje i zaključio da je tuženi pravilno odlučio da informacije o slučaju izvještaja koji je Agencija za istrage i zaštitu BiH podnijela protiv Z. S., S. H., R. M., S. O. i Š. T. za ratne zločine izvršene na području općine Lukavac tokom 1992. godine predstavljaju izuzetak u smislu navedene odredbe i o tome su dali jasne razloge. Dakle, priroda traženih informacija je takva da je već zakonom utvrđeno da one mogu biti izuzete od objavljivanja radi zaštite procesa donošenja odluka u javnom organu, a apelant nije ni pokušao pokazati da postoji neki javni interes zbog čega bi takve informacije ipak trebale biti objavljene. Osim toga, Ustavni sud smatra da je Sud BiH u osporenim odlukama pažljivo razmotrio ovo pitanje i o tome dao jasne razloge koji se ne mogu ocijeniti proizvoljnim.

35. U odnosu na apelantovu ulogu kao nevladine organizacije, Ustavni sud najprije ukazuje da je Evropski sud u presudi MHB, istakao da je u svojoj praksi prihvatio da nevladine organizacije koje skreću pažnju na pitanja od javnog interesa obavljaju ulogu "društvenog kontrolora" (public watchdog), što je uloga slična onoj koju imaju i mediji, te da stoga uživaju i sličnu zaštitu. Način na koji ti "društveni kontrolori" obavljaju svoje aktivnosti može imati značajnog utjecaja na pravilno funkcioniranje demokratskog društva, pa je u interesu tog društva da omogući medijima i nevladinim organizacijama da obavljaju tu ulogu. Budući da je tačna informacija sredstvo za obavljanje te uloge "društvenih kontrolora", kako je dalje istakao Evropski sud, "često je potrebno licima ili organizacijama koje obavljaju ulogu društvenog kontrolora omogućiti pristup informacijama kako bi mogli obavljati svoju ulogu i izvještavati o pitanjima od javnog interesa", zbog čega je veoma važno razmotriti da li onaj ko traži pristup određenim informacijama to traži s ciljem da obavlja tu svoju ulogu. Ovo se, kako je dalje naveo Evropski sud, ne odnosi samo na medije i nevladine organizacije već se "visok nivo zaštite" proteže i na akademske istraživače i autore koji pišu o pitanjima od javnog interesa (loc. cit., presuda MHB, tač. 166-167. s daljnjim referencama). Imajući ovo u vidu, Evropski sud je, razmatrajući ulogu podnosioca u predmetu MHB, naveo da je među stranama u postupku nesporno da se radi o "dobro poznatoj organizaciji koja je posvećena prenošenju informacija o pitanjima zaštite ljudskih prava i vladavine prava", kao i da "profesionalni stavovi te organizacije o pitanjima kojima se bavi i njen doseg do šire publike nisu dovedeni u pitanje". Dalje, Evropski sud je naveo da "nema razloga da sumnja" da je podnosilac pokrenuo istraživanje o efikasnosti sistema odbrane po službenoj dužnosti, zbog kojeg je tražio određene informacije, što je usko povezano s pravom na pravično suđenje koje predstavlja pravo od posebne važnosti (idem, tačka 171).

36. Vraćajući se na konkretan slučaj, Ustavni sud zapaža da ni u postupku pred tuženim, ni Sudom BiH, pa čak ni u apelaciji, apelant nije naveo koje su oblasti njegovog djelovanja kao nevladine organizacije, niti koji su mu ciljevi i svrha djelovanja. Također nije naveo ni da se sporne informacije tiču nekih konkretnih aktivnosti koje vodi i koje se tiču nekog pitanja od interesa za javnost, niti, kako je već rečeno, da te informacije uopće i želi prenijeti javnosti. Stoga se u konkretnom slučaju, kao što je bila situacija i u Odluci Ustavnog suda broj AP 461/16 od 6. juna 2018. godine, i ne može ispitati apelantova uloga u smislu kriterija koji je postavio Evropski sud u presudi MBH.

37. Imajući u vidu sve navedene kriterije, Ustavni sud smatra da se ne može zaključiti da su sporne informacije koje je apelant tražio bile neophodne za neke njegove aktivnosti kao nevladine organizacije, koje bi doprinijele nekoj debati od očiglednog javnog interesa. Stoga, Ustavni sud smatra da odbijanjem da se apelantu omogući pristup spornim informacijama, nadležni organ i sudovi nisu na bilo koji način naštetili apelantovom pravu na slobodu pristupa informacijama, zbog čega nije bilo miješanja u njegovo pravo iz člana 10. Evropske konvencije.

38. S obzirom na zaključak da nema miješanja u apelantovo pravo iz člana 10. Evropske konvencije, nema ni mogućnosti ispitivanja pitanja koja se tiču opravdanosti miješanja.

39. Na kraju, Ustavni sud se ponovo poziva na svoju skoriju praksu u relevantno sličnom predmetu (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj АP 461/16 оd 6. juna 2018. godine, dostupna na internetskoj stranici Ustavnog suda www.ustavnisud.ba).

40. Ustavni sud zaključuje da nema kršenja apelantovog prava iz člana II/3.h) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 10. Evropske konvencije, te da su apelantovi navodi u tom pogledu neosnovani.

VIII. Zaključak


41. Ustavni sud zaključuje da nema kršenja prava na pristup informacijama kao dijela prava na slobodu izražavanja iz člana II/3.h) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 10. Evropske konvencije kada je apelantu uskraćen pristup traženim informacijama zato što je nadležni organ te informacije izuzeo od objavljivanja u skladu sa članom 6. tač. c) i d) Zakona o slobodi pristupa informacijama, a takvo odbijanje, s obzirom na relevantne kriterije, ne predstavlja miješanje u apelantovo pravo iz člana 10. Evropske konvencije.

42. Na osnovu člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

43. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.


Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Zlatko M. Knežević, s. r.

Pretplatnici imaju dodatne pogodnosti. Ukoliko ste već pretplatnik, prijavi te se! Ukoliko niste pretplatnik, registrirajte se!