Službeni glasnik BiH, broj 57/17

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 6/16, rješavajući zahtjev Borjane Krišto, druge zamjenice predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine u vrijeme podnošenja zahtjeva, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 42. stav (5), člana 57. stav 2. alineja b) i člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (2), (3) i (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu: Mato Tadić, potpredsjednik Zlatko M. Knežević, potpredsjednik Margarita Caca-Nikolovska, potpredsjednica Tudor Pantiru, sudija Valerija Galić, sutkinja Miodrag Simović, sudija Giovanni Grasso, sudija na sjednici održanoj 6. jula 2017. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Usvaja se zahtjev Borjane Krišto, druge zamjenice predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine u vrijeme podnošenja zahtjeva.

Utvrđuje se da odredba člana 114. stav (3) Zakona o policijskim službenicima Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 27/04, 63/04, 5/06, 33/06, 58/06, 15/08, 35/09 i 7/12) nije u skladu s članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

Nalaže se Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine da, u skladu s članom 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, najkasnije u roku od šest mjeseci od objave ove odluke u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" usaglasi odredbu člana 114. stav (3) Zakona o policijskim službenicima Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 27/04, 63/04, 5/06, 33/06, 58/06, 15/08, 35/09 i 7/12) s članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

Nalaže se Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine da, u skladu s članom 72. stav (5) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, u roku iz prethodnog stava obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o mjerama preduzetim s ciljem izvršenja ove odluke.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Borjana Krišto, druga zamjenica predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine u vrijeme podnošenja zahtjeva (u daljnjem tekstu: podnositeljica zahtjeva), podnijela je 27. juna 2016. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti člana 114. stav (3) Zakona o policijskim službenicima Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 27/04, 63/04, 5/06, 33/06, 58/06, 15/08, 35/09 i 7/12; u daljnjem tekstu: Zakon o policijskim službenicima).

II. Postupak pred Ustavnim sudom

2. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Predstavničkog doma i Doma naroda, zatraženo je 1. jula 2016. godine da dostave odgovor na zahtjev.

3. Ustavnopravna komisija Doma naroda dostavila je 28. jula 2016. godine odgovor na zahtjev, a Ustavnopravna komisija Predstavničkog doma 1. augusta 2016. godine.

4. U skladu s članom 90. stav (1) tačka b) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je na sjednici održanoj 30. i 31. marta 2017. godine donio odluku o izuzimanju predsjednika Ustavnog suda Mirsada Ćemana i sutkinje Seade Palavrić iz rada i odlučivanja o predmetnom zahtjevu, jer su kao zastupnici u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine učestvovali u donošenju Zakona o policijskim službenicima, čija je odredba osporena.

III. Zahtjev

a) Navodi iz zahtjeva

5. Podnositeljica zahtjeva je navela da odredba člana 114. stav (3) Zakona o policijskim službenicima nije u skladu s odredbom čl. II/2. i II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. st. 1. i 2. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija).

6. Podnositeljica zahtjeva pojašnjava da osporena odredba člana 114. Zakona o policijskim službenicima nosi naziv "Trajanje postupka" i ona u stavu (2) propisuje rok u kojem mora biti okončan interni i disciplinski postupak za teže povrede službene dužnosti policijskog službenika, dok sporna odredba stava (3) navedenog člana propisuje sljedeće: "Iznimno od stava 2 ovog člana, kada se protiv policijskog službenika vodi krivična istraga, pokreće se disciplinski postupak i policijski službenik se suspendira do okončanja krivičnog postupka ili do okončanja krivične istrage". Dakle, kako dalje ističe, sporna odredba regulira pitanje izuzetka od stava (2), odnosno da se rok od devet mjeseci za okončanje internog i disciplinskog postupka produžava za vrijeme trajanja krivične istrage i krivičnog postupka, te se navedenom odredbom ne može propisivati suspenzija policijskog službenika, s obzirom na to da je suspenzija propisana članom 112. Zakona o policijskim službenicima.

7. Podnositeljica zahtjeva smatra da je logično i pravno ispravno da navedeni stav (3) glasi: "Iznimno od stava (2) ovog člana, kada se protiv policijskog službenika vodi krivična istraga, provodi se interna istraga i pokreće se disciplinski postupak, nakon čega se disciplinski postupak (umjesto policijski službenik) suspendira do okončanja krivičnog postupka ili do okončanja krivične istrage". Kako dalje ističe podnositeljica zahtjeva: "U ovoj odredbi potrebno je dodati da se provodi interni postupak jer u praksi policijskih tijela BiH, Disciplinska komisija odmah pokreće disciplinski postupak, bez provođenja internog postupka, čime se direktno ugrožavaju osnovna ljudska prava na pravično suđenje i pravičan postupak, te jednakost svih pred zakonom, a posebno pretpostavka nevinosti". Osim toga, kako dalje navodi, Zakon o policijskim službenicima i Pravilnik o disciplinskoj odgovornosti policijskih službenika (u daljnjem tekstu: Pravilnik) propisuju da se disciplinski postupak pokreće nakon provedenog internog postupka, te se ne može praviti izuzetak, analogno pokretanju krivičnog postupka pred sudovima, kojem obavezno prethodi istražni i krivični postupak tužilaštva i policijskih organa. Neophodno je provesti interni postupak, jer se disciplinski postupak ne može pokrenuti dok policijski službenik ne iznese svoju odbranu.

8. Podnositeljica zahtjeva smatra da je osporena odredba u direktnoj suprotnosti s odredbama čl. II/2. i II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. Evropske konvencije, koji se direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini i kojim se propisuju osnovna prava pojedinaca u krivičnom postupku. U daljnjem izlaganju podnositeljica zahtjeva citira odredbu člana 112. stav (1) Zakona o policijskim službenicima i zaključuje da odredba člana 112 (koja nosi naziv Suspenzija) suspenziju propisuje kao alternativnu mogućnost (može, a ne mora) i ostavlja je rukovodiocu policijskog tijela na odlučivanje u precizno opisanim situacijama i uvjetima koji moraju biti ispunjeni kumulativno. Odredba člana 112. Zakona o policijskim službenicima, kako dalje ističe, upravo potvrđuje da je član 114. stav (3) Zakona o policijskim službenicima neustavan s obzirom na to da član 112. stav (1) suspenziju propisuje kao alternativnu mogućnost ukoliko je pokrenut krivični postupak (viši stadij u odnosu na krivičnu istragu) ili disciplinski postupak, te ukoliko su ispunjeni i drugi uvjeti navedeni u odredbi, dok sporni član 114. stav (3) koji se odnosi na trajanje postupka imperativnom normom propisuje obaveznu suspenziju u nižoj fazi, odnosno čim se vodi krivična istraga. Ako bi i postojala imperativna i alternativna mogućnost za suspenziju, ispravno bi bilo, kako to zaključuje podnositeljica zahtjeva, da to bude u obrnutim situacijama, odnosno da se na dispoziciju rukovodiocu ostavlja kada se vodi krivična istraga, a da se imperativno određuje kada je pokrenut krivični postupak, a što potvrđuje i član 18. Zakona o krivičnom postupku Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: ZKP), koji u cijelosti citira.

b) Odgovor na zahtjev

9. Ustavnopravna komisija Doma naroda je u odgovoru na zahtjev navela da je na sjednici održanoj 26. jula 2016. godine razmatrala zahtjev i konstatirala da je Parlamentarna skupština BiH usvojila Zakon o policijskim službenicima koji je objavljen u "Službenom glasniku", da je Ustavni sud 27. juna 2016. godine primio zahtjev podnositeljice zahtjeva, te da je nakon rasprave jednoglasno odlučeno "da s navedenim činjenicama upozna Ustavni sud koji će u skladu sa svojim nadležnostima odlučiti o usaglašenosti predmetnog zahtjeva sa Ustavom Bosne i Hercegovine".

10. Ustavnopravna komisija Predstavničkog doma u odgovoru na zahtjev je istakla da je na sjednici održanoj 25. jula 2016. godine razmatrala zahtjev i nakon rasprave s četiri glasa "za", jednim glasom "protiv" i tri glasa "suzdržan" usvojila zaključak da je Parlamentarna skupština BiH usvojila Zakon o policijskim službenicima.

IV. Relevantni propisi

11. U Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:

Član I
Bosna i Hercegovina

[...]

2. Demokratska načela

Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

Član II/2.

Međunarodni standardi

Prava i slobode predviđeni u Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i u njenim protokolima se direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini. Ovi akti imaju prioritet nad svim ostalim zakonima.

Član II/3.

Katalog prava

Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:

[...]

e) Pravo na pravično saslušanje u građanskim i krivičnim stvarima i druga prava u vezi sa krivičnim postupkom. [...]

12. U Zakonu o policijskim službenicima Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 27/04, 63/04, 5/06, 33/06, 58/06, 15/08, 63/08, 35/09 i 7/12) relevantne odredbe glase:

Član 1.
Predmet zakona

Ovim zakonom reguliraju se policijska ovlaštenja i radnopravni status (radni odnosi uključujući: dužnosti i prava, zapošljavanje, obrazovanje i usavršavanje, raspoređivanje, činove, procjenu rada i unapređivanje, naknade, radne uslove, disciplinsku odgovornost, odgovornost za štetu te prestanak radnog odnosa) policijskih službenika Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: BiH).

Član 103.
Disciplinska odgovornost policijskog službenika

(1) Policijski službenik je disciplinski odgovoran za povrede službene dužnosti propisane ovim zakonom, nastale kao rezultat njegove krivice.

(2) Krivična odgovornost za krivično djelo ne isključuje disciplinsku odgovornost policijskog službenika, ukoliko je počinjenje krivičnog djela također i povreda službene dužnosti.

(3) Oslobođenje od krivične odgovornosti ne podrazumijeva istovremeno i oslobođenje od disciplinske odgovornosti.

(4) Disciplinski postupak detaljnije propisuje ministar podzakonskim aktom nakon konsultacija s rukovodiocima organa.

(5) Disciplinski postupak mora biti fer i transparentan. Tokom disciplinskog postupka, policijski službenik uživa sljedeća prava koja se razrađuju podzakonskim aktom iz stava 4. ovog člana:

1. pravo da bude pravovremeno obaviješten o optužbi za povredu službene dužnosti i o dokazima, kao i pravo da pismeno odgovori na optužbu ili da se njegova usmena izjava zapiše;

2. pravo na fer i javno saslušanje u razumnom roku od strane tijela utvrđenih ovim zakonom. Javnost može biti isključena sa saslušanja ako to zahtijevaju interesi morala, javnog reda i državne sigurnosti demokratskog društva, ili ako je to u interesu maloljetnika ili zaštite privatnog života, ili javnost može biti isključena do neophodne mjere u posebnim okolnostima kad bi javno saslušanje ometalo interese pravičnosti prema mišljenu tijela utvrđenih ovim zakonom;

3. pravo da ne iskazuje protiv sebe, pravo da se od optužbe brani sam ili uz stručnu pomoć advokata kojeg sam izabere te pravo prisustvovanja svakom saslušanju u postupku;

4. pravo na javno izricanje odluke;

5. pravo na podnošenje žalbe na odluku disciplinske komisije ustanovljene prema ovom zakonu.

Član 106.
Pokretanje internog postupka

(1) Interni postupak zbog povrede službene dužnosti pokreće se na osnovu:

a) pritužbe građanina;

b) zahtjeva jednog ili više zaposlenih u policijskom organu;

c) zahtjeva neposredno nadređenog policijskog službenika; ili

d) zahtjeva šefa ureda za žalbe i pritužbe građana pri ministarstvu.

(2) Interni postupak vodi odjel za unutrašnju kontrolu.

(3) Svako ko primi informaciju o ili pritužbu na policijskog službenika proslijedit će tu informaciju ili pritužbu odjelu za unutrašnju kontrolu u roku od 24 sata.

(4) Interni postupak za lakše povrede službene dužnosti mora se završiti u roku od 30 dana od dana prijave odjelu za unutrašnju kontrolu.

(5) Interni postupak za teže povrede službene dužnosti mora se završiti u roku od tri mjeseca od dana prijave odjelu za unutrašnju kontrolu, a može se produžiti za još dva mjeseca u zavisnosti od složenosti slučaja.

Član 107.
Izricanje disciplinske sankcije

(1) Disciplinske sankcije za lakše povrede službene dužnosti izriče rukovodilac nakon provedenog internog postupka iz člana 106. ovog zakona.

(2) Disciplinske sankcije za teže povrede službene dužnosti izriče disciplinska komisija nakon provedenog disciplinskog postupka iz člana 109. ovog zakona.

(3) Odluka o disciplinskoj odgovornosti dostavlja se policijskom službeniku.

Član 109.
Pokretanje disciplinskog postupka

(1) Za teže povrede službene dužnosti, odjel za unutrašnju kontrolu u roku od sedam dana nakon provedenog internog postupka iz člana 106. ovog zakona dostavlja disciplinskoj komisiji zahtjev za pokretanje disciplinskog postupka.

(2) Disciplinska komisija odlukom pokreće disciplinski postupak u roku od sedam dana od dana prijema zahtjeva odjela za unutrašnju kontrolu.

(3) Zahtjev i odluka o pokretanju disciplinskog postupka zbog teže povrede službene dužnosti dostavlja se policijskom službeniku.

(4) Disciplinska komisija donosi odluku o disciplinskoj odgovornosti u roku od 60 dana nakon prijema zahtjeva iz stava 1. ovog člana.

Član 112.
Suspenzija

(1) Policijski službenik može biti privremeno suspendiran sa zadataka i dužnosti koje obavlja ili suspendiran iz policijskog organa ako je protiv njega pokrenut krivični ili disciplinski postupak i ako se, uzimajući u obzir prirodu krivičnog djela ili prirodu teže povrede službene dužnosti kao i okolnosti pod kojima je počinjeno krivično djelo, odnosno teža povreda službene dužnosti, može osnovano vjerovati da bi se inače štetilo interesima službe ili internom postupku.

(2) Rukovodilac je odgovoran za donošenje odluke o privremenoj suspenziji u skladu sa stavom 1. ovog člana.

(3) Suspenzija policijskog službenika određena u skladu sa stavom 1. ovog člana može trajati do okončanja disciplinskog ili krivičnog postupka.

(4) Tokom suspenzije službeno oružje i službena iskaznica policijskog službenika oduzimaju se i zabranjeno mu je nositi službenu uniformu.

(5) Policijski službenik koji je primio odluku o suspenziji iz stava 1. ovog člana može podnijeti žalbu na odluku o suspenziji Odboru za žalbe policijskih službenika u roku od 3 dana od prijema odluke. Žalba ne odgađa izvršenje odluke.

Član 114.
Trajanje postupka

(1) Za lakše povrede službene dužnosti, interni postupak i donošenje odluke o sankciji od strane rukovodioca mora biti okončano u roku od 60 dana od dana kada je povreda počinjena ili dana kada je prijavljena odjelu za unutrašnju kontrolu.

(2) Za teže povrede službene dužnosti, interni postupak i disciplinski postupak mora biti okončan u roku od devet mjeseci od dana kada je povreda prijavljena odjelu za unutrašnju kontrolu.

(3) Iznimno od stava 2. ovog člana, kada se protiv policijskog službenika vodi krivična istraga, pokreće se disciplinski postupak i policijski službenik se suspendira do okončanja krivičnog postupka ili do okončanja krivične istrage.

13. U Pravilniku o disciplinskoj odgovornosti policijskih službenika Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 18/05, 34708 i 73/12) relevantne odredbe glase:

Član 15.
Pretpostavka nevinosti

Svako se smatra nevinim za povredu službene dužnosti dok se pravosnažnim rješenjem u disciplinskom postupku ne utvrdi njegova krivica.

Član 20.
Pravo na izjašnjenje i pravo na odbranu

Policijski službenik ima pravo da bude pravovremeno obaviješten o optužbi za povredu službene dužnosti i o dokazima, kao i pravo da pismeno odgovori na optužbu ili da se njegova usmena izjava zapiše.

Policijski službenik ima pravo da ne iskazuje protiv sebe, pravo da se od optužbi brani sam ili uz stručnu pomoć advokata odnosno branioca kojeg sam izabere, te pravo biti prisutan svakom saslušanju u postupku.

Član 28.
Interni postupak

Svaki ovlašteni službenik koji primi informaciju ili pritužbu na rad policijskog službenika proslijedit će tu informaciju ili pritužbu odjeljenju za unutrašnju kontrolu u roku od 24 časa.

Interni postupak zbog povrede službene dužnosti vodi odjeljenje za unutrašnju kontrolu, a pokreće se na osnovu:

a) pritužbe građana;

b) zahtjeva jednog ili više zaposlenih u policijskom organu;

c) zahtjeva neposredno nadređenog policijskog službenika; ili

d) zahtjeva šefa kancelarije za žalbe i pritužbe građana pri ministarstvu bezbjednosti.

Član 31.
Zahtjev za pokretanje disciplinskog postupka

Za teže povrede službene dužnosti, odjeljenje za unutrašnju kontrolu u roku od sedam dana nakon sprovedenog internog postupka iz člana 30. ovog pravilnika, dostavlja disciplinskoj komisiji zahtjev za pokretanje disciplinskog postupka.

Član 32.
Odluka o pokretanju postupka

Disciplinska komisija odlukom pokreće disciplinski postupak u roku od sedam dana od dana prijema zahtjeva od strane odjeljenja za unutrašnju kontrolu.

(...)

Optuženi nema pravo da podnese prigovor protiv zahtjeva niti odluke o pokretanju disciplinskog postupka, ali ima pravo da pismeno odgovori na optužbu ili da se njegova usmena izjava zapiše, ukoliko isto nije učinjeno u internom postupku. (...)

(...)

Član 36.
Tok javne rasprave

(...)

Predsjednik komisije će upitati optuženog da li je razumio zahtjev. Ako se predsjednik komisije uvjeri da optuženi nije razumio zahtjev ponovo će izložiti njegovu sadržinu na takav način da ga optuženi može najlakše razumjeti. Nakon toga predsjednik komisije poziva optuženog da se izjasni o svakoj tački zahtjeva i da predoči svoju odbranu.

(...)

14. U Zakonu o krivičnom postupku Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 3/03, 32/03, 36/03, 26/04, 63/04, 13/05, 48/05, 46/06, 76/06, 29/07, 32/07, 53/07, 76/07, 15/08, 58/08, 12/09, 16/09, 93/09, neslužbena prečišćena verzija dostupna na: http://sudbih.gov.ba/files/docs/zakoni/ba/Zakon_o_krivičnom_postupku_BH i broj 72/13) relevantna odredba glasi:

Član 18.
Posljedica pokretanja postupka

Kad je propisano da pokretanje krivičnog postupka ima za posljedicu ograničenje određenih prava, ove posljedice, ako ovim zakonom nije drugačije određeno, nastupaju potvrđivanjem optužnice. Ako se radi o krivičnim djelima s propisanom kaznom zatvora do pet godina ili novčanom kaznom kao glavnom kaznom, ove posljedice nastupaju od dana kad je donesena osuđujuća presuda, bez obzira je li postala pravomoćna.

V. Dopustivost

15. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredaba člana VI/3.a) Ustava Bosne Hercegovine.

16. Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.

Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom. Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

17. U konkretnom slučaju zahtjev je podnijela Borjana Krišto, druga zamjenica predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine u vrijeme podnošenja zahtjeva. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da je predmetni zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt, te da ne postoji nijedan razlog za nedopustivost zahtjeva iz člana 19. Pravila Ustavnog suda.

VI. Meritum

18. Podnositeljica zahtjeva navodi da odredba člana 114. stav (3) Zakona o policijskim službenicima nije saglasna pravu na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. st. 1. i 2. Evropske konvencije. Međutim, iz suštine zahtjeva kojim se traži ocjena ustavnosti osporene odredbe Zakona o policijskim službenicima proizlazi da zahtjev pokreće ustavna pitanja vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, a što podrazumijeva, između ostalog, kvalitet zakona u smislu njegove preciznosti i jasnosti i ne dopušta arbitrarnost u tumačenju zakona, odnosno zakonske odredbe. Naime, podnositeljica zahtjeva ističe da osporeni član nosi naziv "Trajanje postupka" i da stav 3. regulira pitanje izuzetka od stava 2, odnosno da se rok od devet mjeseci za okončanje internog i disciplinskog postupka za teže povrede službene dužnosti produžava (ukoliko se protiv policijskog službenika vodi krivična istraga) za vrijeme trajanja krivične istrage ili krivičnog postupka, te da se navedenom odredbom ne može propisivati suspenzija policijskog službenika jer je ona propisana u članu 112. Zakona o policijskim službenicima. Ona dalje navodi: "[…] postavlja [se] logično pitanje da li se radi o grešci u Zakonu o policijskim službenicima s obzirom da je logično i pravno ispravno da navedena odredba člana 114. stav (3) glasi: ꞌIznimno od stava 2 ovog člana kada se protiv policijskog službenika vodi krivična istraga, provodi se interna istraga i pokreće se disciplinski postupak, nakon čega se disciplinski postupak (umjesto policijski službenik) suspendira do okončanja krivičnog postupka ili do okončanja krivične istrageꞌ".

19. Ustavni sud naglašava da je Evropski sud u svojoj praksi zaključio da je taj sud najpozvaniji dati pravnu kvalifikaciju činjenica iznesenih u aplikaciji i da nije ograničen niti vezan za aplikantovu ili vladinu pravnu kvalifikaciju. Na osnovu principa iura novit curia, Evropski sud je, na vlastitu inicijativu, razmatrao aplikacije u odnosu na članove i stavove Evropske konvencije na koje se aplikanti nisu bili pozvali, pa čak i u odnosu na odredbe koje je bio proglasio nedopustivim uz istovremeni zaključak da je aplikacija dopustiva po drugoj odredbi. Naime, Evropski sud smatra da su za pravnu kvalifikaciju navoda iznesenih u aplikaciji odlučne činjenice koje su u njoj navedene, a ne samo pravni osnov na koji se aplikant pozvao (vidi Evropski sud, Şerife Yiğit protiv Turske, presuda od 2. novembra 2010. godine, tačke 51–52. sa daljnjim referencama). Sličnu praksu ima i Ustavni sud u situacijama kada se apelant pozove na jedno pravo, a činjenice i argumenti koje iznese ukazuju na moguće kršenje nekog drugog ustavnog prava (vidi, npr., Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj AP 2043/12 od 22. decembra 2015. godine, tačka 22, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 10/16).

20. Ustavni sud napominje da se donosilac osporenog Zakona o policijskim službenicima u odgovoru na zahtjev nije referirao na suštinu podnesenog zahtjeva već je samo konstatirao da je Parlamentarna skupština usvojila Zakon o policijskim službenicima koji je objavljen u "Službenom glasniku". Imajući u vidu navedeno, kao i stavove navedene u prethodnim tačkama odluke, Ustavni sud će navode podnositeljice zahtjeva da su osporene odredbe zakona neustavne ispitati u odnosu na princip vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine. Navedenom odredbom Ustava Bosne i Hercegovine država Bosna i Hercegovina je određena kao demokratska država koja funkcionira u skladu sa zakonom. Ustavni sud je nadležan i obavezan da u svakoj prilici djeluje kao zaštitnik Ustava Bosne i Hercegovine (član VI/3), što uključuje jedan od njegovih osnovnih principa – vladavinu prava iz navedene ustavne odredbe. Princip vladavine prava označava sistem političke vlasti zasnovan na tome da građani, ali i sami nosioci državne vlasti, poštuju ustav, zakone i druge propise. Nadalje, koncept vladavine prava nije ograničen samo na formalno poštovanje principa ustavnosti i zakonitosti, već zahtijeva da ustav i zakoni imaju određen kvalitet, primjeren demokratskom sistemu, tako da služe zaštiti ljudskih prava i sloboda u odnosima građana i tijela javne vlasti, u okviru demokratskog političkog sistema.

21. Ustavni sud dalje podsjeća na to da zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava traže da pravna norma bude dostupna licima na koja se primjenjuje i da bude za njih predvidljiva, to jest dovoljno precizna da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze do stepena koji je razuman u datim okolnostima, kako bi se prema njima mogli ponašati. Kad se taj zahtjev ne poštuje, neodređene i neprecizne pravne norme otvaraju prostor arbitrarnom odlučivanju nadležnih tijela. U pravnom poretku zasnovanom na vladavini prava zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, a zakonske posljedice trebaju biti izvjesne za one na koje će se zakon primjenjivati. S tim u vezi, Ustavni sud podsjeća na stav Evropskog suda u vezi s određivanjem autonomnog pojma zakona, iz kojeg slijedi pojašnjenje izraza "zakon". Prema praksi Evropskog suda, izraz "zakon" ne odnosi se na puko postojanje zakona, već i na kvalitet zakona, zahtijevajući da on bude saglasan vladavini prava, a njegove norme u dovoljnoj mjeri precizne, jasne i predvidive (vidi Evropski sud, Silver i drugi protiv Velike Britanije, presuda od 25. marta 1983. godine, st. 85˗88; Sunday Times protiv Velike Britanije, presuda od 26. aprila 1979. godine, st. 48. i 49; Hasan i Chaush protiv Bugarske, presuda od 26. oktobra 2000. godine, stav 84). Zakon mora dati dovoljno jasan obim bilo kakvog diskrecionog prava koje se daje javnim vlastima, kao i način kako se ono izvršava (vidi Evropski sud, Rotaru protiv Rumunije, presuda od 4. maja 2000. godine, st. 52˗56; Rekvenyi protiv Mađarske, presuda od 20. maja 1999. godine, stav 34).

22. Ustavni sud dalje podsjeća na to da se Zakonom o policijskim službenicima reguliraju ovlaštenja policijskog službenika i radnopravni status, uključujući dužnosti i prava, zapošljavanje, obrazovanje, disciplinsku odgovornost, odgovornost za štetu, te prestanak radnog odnosa policijskih službenika Bosne i Hercegovine. Također, navedeni zakon određuje pravila disciplinskog postupka kojim se osigurava da u zakonito provedenom postupku pred nadležnom disciplinskom komisijom nikome ko je nedužan ne bude izrečena disciplinska sankcija, a da se policijskom službeniku koji je počinio lakšu ili težu povredu službene dužnosti izrekne disciplinska sankcija ili druga mjera uz uvjete koje predviđa Zakon o policijskim službenicima. U smislu Ustava Bosne i Hercegovine, isključiva je nadležnost zakonodavca uređenje disciplinskog postupka i disciplinske odgovornosti policijskih službenika. S ustavnopravnog aspekta, jedina je obaveza zakonodavca da pri uređivanju pojedinih instituta tog postupka uvažava zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav Bosne i Hercegovine, a osobito one koji proizlaze iz principa vladavine prava. Preciznije, njihovo uređenje uvijek mora biti takvo da osigurava ostvarenje legitimnih ciljeva disciplinskog postupka, pravnu sigurnost, određenost, pristupačnost, predvidljivost i pravnu izvjesnost normi. Zadatak Ustavnog suda je osigurati da ti zahtjevi budu poštovani.

23. Dovodeći navedeno u kontekst konkretnog zahtjeva, Ustavni sud, prije svega, podsjeća na to da su policijski službenici prema Zakonu o policijskim službenicima državni službenici koji su zaposleni u Državnoj agenciji za istragu i zaštitu, Graničnoj policiji Bosne i Hercegovine i Direkciji za koordinaciju policijskih tijela Bosne i Hercegovine. Osnovni zadatak policijskih službenika je da neposredno održavaju javni red i mir, osiguravaju državni poredak, sprječavaju društveno nedopuštena ponašanja, učestvuju u otkrivanju počinilaca prekršaja i krivičnih djela, te kao aparat prinude stoje na raspolaganju organima vlasti radi osiguranja i ostvarivanja poštovanja njihovih odluka primjenom prinude. Policijski službenici primjenjuju policijska ovlaštenja propisana Zakonom o policijskim službenicima i postupaju kao ovlaštena službena lica u skladu sa ZKP. U obavljanju svojih dužnosti policijski službenik je dužan da djeluje nepristrano i na zakonit način, te da štiti javni interes i osnovna ljudska prava i slobode.

24. Imajući u vidu navedena ovlaštenja i odgovornosti koje policijski službenici imaju u vršenju svojih poslova i zadataka i obaveze pridržavanja Ustava Bosne i Hercegovine i zakona donesenih u skladu s Ustavom, od policijskog službenika se zahtijeva dolično i zakonito ponašanje ne samo u službi već i izvan službe. Pojedina kršenja zakona zbog kojih se protiv policijskog službenika vode postupci kako bi se utvrdila njihova krivična ili disciplinska odgovornost nalažu odnosno opravdavaju da policijski službenik tokom takvih postupaka bude udaljen iz službe – suspendiran. Riječ je o posebnoj mjeri koja nije sankcija jer još uvijek nije utvrđena disciplinska ili krivična odgovornost. Udaljenjem s rada policijski službenik ne gubi svoje svojstvo službenika, on i dalje ostaje policijski službenik i zadržava svoje radno mjesto, jedino ne obavlja svoje službene dužnosti, a tokom suspenzije ima pravo na 55% svoje plaće odnosno u posebnim slučajevima kada ima porodicu koju izdržava ima pravo na iznos od 65% svoje plaće (član 113. Zakona o policijskim službenicima).

25. Ustavni sud zapaža da je u Zakonu o policijskim službenicima pitanje suspenzije regulirano članom 112. koji i nosi naziv "Suspenzija". Stavom (1) navedenog člana propisano je da policijski službenik može da bude privremeno suspendiran sa zadatka i dužnosti koju obavlja ili suspendiran iz policijskog organa ako je protiv njega pokrenut krivični i disciplinski postupak i ako se uzimajući u obzir prirodu krivičnog djela ili prirodu teže povrede službene dužnosti kao i okolnosti pod kojima je počinjeno krivično djelo, odnosno teža povreda službene dužnosti, može osnovano vjerovati da bi se inače štetilo interesima službe ili internom postupku. Dakle, navedenom odredbom propisana su dva uvjeta koja moraju biti ispunjena da bi se policijski službenik suspendirao. Prvi uvjet je da je protiv policijskog službenika pokrenut krivični ili disciplinski postupak, a drugi "ako se uzimajući u obzir prirodu krivičnog djela ili prirodu teže povrede službene dužnosti kao i okolnosti pod kojima je počinjeno krivično djelo, odnosno teža povreda službene dužnosti, može osnovano vjerovati da bi se inače štetilo interesima službe ili internom postupku". Ustavni sud uočava da je stavom (3) navedenog člana regulirano pitanje trajanja suspenzije pa je tako propisano: "Suspenzija policijskog službenika određena u skladu sa stavom 1. ovog člana može trajati do okončanja disciplinskog ili krivičnog postupka". Dakle, zakonodavac je navedenim članom regulirao pitanje suspenzije policijskog službenika tako što je propisao uvjete pod kojima rukovodilac može donijeti odluku o privremenoj suspenziji i regulirao pitanje trajanja suspenzije tako što je propisao da ona može trajati do okončanja disciplinskog ili krivičnog postupka.

26. Dalje, Ustavni sud zapaža da je zakonodavac pitanje trajanja disciplinskog postupka regulirao odredbom člana 114. koju je i nazvao "Trajanje postupka". Stavom (1) navedenog člana propisano je: "Za lakše povrede službene dužnosti, interni postupak i donošenje odluke o sankciji od strane rukovodioca mora biti okončano u roku od 60 dana od dana kada je povreda počinjena ili dana kada je prijavljena odjelu za unutrašnju kontrolu". Stavom (2) istog člana regulirano je pitanje dužine trajanja internog i disciplinskog postupka za teže povrede službene dužnosti tako što je propisano da za teže povrede službene dužnosti, interni postupak i disciplinski postupak mora da bude okončan u roku od devet mjeseci od dana kada je povreda prijavljena odjelu za unutrašnju kontrolu.

27. Međutim, u osporenom stavu (3) navedenog člana koji, kako je već navedeno, nosi naziv "Trajanje postupka" propisano je: "Izuzetno od stava 2. ovog člana, kada se protiv policijskog službenika vodi krivična istraga, pokreće se disciplinski postupak i policijski službenik se suspendira do okončanja krivičnog postupka ili do okončanja krivične istrage".

28. Dakle, iako je članom 112. jasno regulirano pod kojim uvjetima policijski službenik može da bude suspendiran, kao i trajanje suspenzije, zakonodavac u osporenom članu 114. stav (3) regulira izuzetak od stava (2) tog člana koji se tiče trajanja internog i disciplinskog postupka za teže povrede službene dužnosti i propisuje da će se protiv policijskog službenika pokrenuti disciplinski postupak i policijski službenik će biti suspendiran ako se protiv njega vodi krivična istraga, te određuje da će ta suspenzija trajati do okončanja krivičnog postupka ili do okončanja krivične istrage. Navedena odredba, prema mišljenju Ustavnog suda, neprecizna je i nedosljedna odredbi člana 112. koja regulira suspenziju i koja precizno regulira uvjete pod kojima se može izreći mjera suspenzije policijskog službenika i njeno trajanje.

29. Naime, iz osporenog stava (3) člana 114. Zakona o policijskim službenicima koji nosi naziv "Trajanje postupka" ne može se sa sigurnošću utvrditi koja je bila namjera zakonodavca, da li je želio da propiše situaciju u kojoj se policijski službenik u svakom slučaju suspendira ili je to i dalje fakultativna mjera. Također je nejasno da li za donošenje mjere o suspenziji, kako je to propisano osporenom odredbom, treba da bude ispunjen i drugi uvjet propisan u članu 112. stav (1) "i ako se uzimajući u obzir prirodu krivičnog djela ili prirodu teže povrede službene dužnosti kao i okolnosti pod kojima je počinjeno krivično djelo, odnosno teža povreda službene dužnosti, može osnovano vjerovati da bi se inače štetilo interesima službe ili internom postupku", ili je potrebno samo da se "protiv policijskog službenika vodi krivična istraga". Osim navedenog, Ustavni sud zapaža da je i u pogledu dužine trajanja suspenzije osporena odredba kontradiktorna članu 112. s obzirom na to da propisuje da se policijski službenik suspendira do okončanja krivičnog postupka ili do okončanja krivične istrage, dok je članom 112. stav (3) pitanje dužine trajanja suspenzije regulirano tako što je i samo trajanje suspenzije propisano kao mogućnost, jer "može trajati do okončanja disciplinskog ili krivičnog postupka".

30. Imajući u vidu navedeno, kao i da zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava traže da pravna norma bude dostupna licima na koja se primjenjuje i da bude za njih predvidljiva, to jest dovoljno precizna da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze, do stepena koji je razuman u datim okolnostima, kako bi se prema njima mogli ponašati, Ustavni sud smatra da osporena odredba člana 114. stav (3) Zakona o policijskim službenicima ne ispunjava zahtjeve određenosti i preciznosti, posebno ne osigurava u praksi adekvatnu zaštitu protiv mogućih zloupotreba. Također, osporena odredba je u suprotnosti s članom 112. Zakona o policijskim službenicima, te kao takva dopušta različito tumačenje vezano za donošenje mjere suspenzije policijskog službenika i njeno trajanje, kako policijskim službenicima tako i disciplinskoj komisiji koja izriče disciplinske sankcije i rukovodiocu koji je prema zakonu odgovoran za donošenje odluke o suspenziji.

31. Stoga, Ustavni sud zaključuje da je u konkretnom slučaju povrijeđen princip vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, koji podrazumijeva kvalitet zakona, zahtijevajući da njegove norme u dovoljnoj mjeri budu precizne, jasne i predvidive.

32. Imajući u vidu da je Ustavni sud utvrdio da odredba člana 114. stav (3) Zakona o policijskim službenicima nije u skladu s članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud zaključuje da nije neophodno posebno razmatrati da li je član 114. stav (3) Zakona o policijskim službenicima u skladu s članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. st. 1. i 2. Evropske konvencije.

VII. Zaključak

33. Ustavni sud zaključuje da odredba člana 114. stav (3) Zakona o policijskim službenicima nije u skladu s članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, jer je neprecizna, nejasna i kao takva dopušta arbitrarnost u tumačenju i primjeni, te je suprotna principu vladavine prava.

34. Na osnovu člana 42. stav (5), člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (2), (3) i (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

35. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Potpredsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Mato Tadić, s. r.