Službeni glasnik BiH, broj 23/25
Ovaj akt nije unešen na bosanskom jeziku.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj
U-13/24, rješavajući zahtjev
četiri izaslanika u Domu naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (2), člana 61. st. (1), (2) i (3) i člana 64. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 94/14, 47/23 i 41/24), u sastavu:
Seada Palavrić, predsjednica
Valerija Galić, potpredsjednica
Angelika Nußberger, potpredsjednica
Mirsad Ćeman, sudija
Helen Keller, sutkinja
Ledi Bianku, sudija
Marin Vukoja, sudija
na sjednici 27. marta 2025. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU
Odlučujući o zahtjevu
četiri izaslanika Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine za ocjenu ustavnosti člana 22. stav (5), člana 24. stav (4), člana 26. i člana 30. Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 61/24),
utvrđuje se da odredbe člana 22. stav (5), člana 24. stav (4), člana 26. i člana 30. Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 61/24) nisu u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
U skladu sa članom 61. stav (1) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, odredbe člana 22. stav (5), člana 24. stav (4), člana 26. i člana 30. Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 61/24) stavljaju se van snage i prestaju važiti od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srpske" ("Službeni glasnik RS" broj 61/24).
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".
OBRAZLOŽENJE
I. Uvod
1. Šefik Džaferović, Dženan Đonlagić, Džemal Smajić i Safet Softić, četiri izaslanika u Domu naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosioci zahtjeva), podnijeli su 30. jula 2024. godine zahtjev za ocjenu ustavnosti odredbi člana 22. stav (5), člana 24. stav (4), i čl. 26. i 30. Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 61/24; u daljnjem tekstu: ZRGI).
2. Podnosioci zahtjeva su na osnovu člana 64. Pravila Ustavnog suda podnijeli i zahtjev za donošenje privremene mjere kojom bi Ustavni sud privremeno stavio van pravne snage osporene odredbe do donošenja konačne odluke Ustavnog suda.
II. Postupak pred Ustavnim sudom
3. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Narodne skupštine Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Narodna skupština) zatraženo je 2. augusta 2024. godine da dostavi odgovor na zahtjev u roku od 30 dana od prijema dopisa. Također, na osnovu člana 34. Pravila Ustavnog suda, od Centralne izborne komisije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: CIK) zatraženo je 1. augusta 2024. godine da u kontekstu svojih nadležnosti dostavi izjašnjenje i/ili zapažanje u vezi sa zahtjevom za ocjenu ustavnosti.
4. CIK je 7. augusta 2024. godine dostavio izjašnjenje na zahtjev, dok Narodna skupština nije dostavila odgovor na zahtjev.
III. Zahtjev
a) Uvodne napomene
5. Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Parlamentarna skupština), "[u] skladu sa članom II. 1, članom IV. 1, 2. i 4.a) i članom V. 1.a) Ustava Bosne i Hercegovine i članom V Aneksa 3 (Sporazum o izborima) Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, s ciljem promoviranja slobodnih, fer i demokratskih izbora kojima se osigurava ostvarivanje demokratskih ciljeva […]", u augustu 2001. godine usvojila je Izborni zakon Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Izborni zakon), koji je naknadno mijenjan i dopunjavan. Na osnovu člana 2.21 Izbornog zakona BiH, CIK je donio Odluku o utvrđivanju nadležnosti izborne komisije entiteta (u daljnjem tekstu: Odluka).
6. Narodna skupština je tokom 2010. godine donijela Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 42/10 i 46/10 – ispravka; u daljnjem tekstu: ZRGI 2010) kojim su bili propisani raspisivanje i provođenje republičkog referenduma i referenduma u općini, odnosno gradu, organi za provođenje referenduma, način neposrednog izjašnjavanja građana na referendumu, zaštita prava građana u provođenju referenduma i način ostvarivanja građanske inicijative. Iz sadržaja relevantnih odredbi proizlazi da je za provođenje referenduma tim zakonom bila ustanovljena nadležnost komisija za referendum koje su se osnivale zavisno od toga provodi li se referendum na republičkom ili na općinskom nivou. Predsjednika i članove Republičke komisije za referendum imenovala je Narodna skupština, dok je predsjednika i članove komisije za provođenje općinskog referenduma imenovala skupština općine. Odredbama tog zakona nije bila propisana nadležnost komisija za referendum da odlučuju o biračkom spisku.
7. Narodna skupština je na sjednici održanoj 19. aprila 2024. godine usvojila ZRGI. Nakon okončane procedure za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa ZRGI je proglašen Ukazom o proglašenju ZRGI-ja ("Službeni glasnik RS" broj 61/24 od 9. jula 2024. godine), te je stupio na snagu 17. jula 2024. godine. Tim zakonom su, između ostalog, ustanovljeni organi za provođenje referenduma te su donesene i odredbe o glasačkom spisku. Odredbama ZRGI-ja u relevantnom dijelu propisano je da su organi za provođenje referenduma Republička izborna komisija (u daljnjem tekstu: RIK), gradska, odnosno općinska izborna komisija i glasački odbor. Također, ustanovljeno je da RIK vodi glasački spisak i odgovoran je za tačnost, ažurnost i ukupni integritet glasačkog spiska.
b) Navodi iz zahtjeva
8. Podnosioci zahtjeva smatraju da su odredbe člana 22. stav (5), člana 24. stav (4), te čl. 26. i 30. ZRGI-ja protivne odredbama čl. I/2, III/3.b) i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine. U zahtjevu su naveli da osporene odredbe, prema njihovoj pravnoj prirodi, predstavljaju dio izbornog zakonodavstva u Bosni i Hercegovini. Zbog toga smatraju da su prilikom donošenja tih odredbi za entitetskog zakonodavca postojala ograničenja propisana Izbornim zakonom i Odlukom. U vezi s tim su istakli da je Narodna skupština donošenjem osporenih odredbi pokušala izmijeniti nadležnosti raspodijeljene između CIK-a i entitetske izborne komisije, kojoj su dodijeljene nadležnosti koje joj ne pripadaju na osnovu Izbornog zakona i Odluke, što je protivno odredbama čl. I/2, III/3.b) i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine. U tom smislu, smatraju da su osporene odredbe protivne načelu normativne hijerarhije (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U-1/11 od 13. jula 2012. godine, dostupna na www.ustavnisud.ba) i načelu poštovanja procedure usvajanja zakona (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U-25/13 od 23. januara 2014. godine, dostupna na www.ustavnisud.ba).
9. Podnosioci zahtjeva su zatim ukazali da je članom 20.11 Izbornog zakona propisana obaveza entiteta da usklađuju svoje zakone i propise s tim zakonom. Smatraju da je član 22. stav (5) ZRGI-ja, kojim je propisano: "Republička komisija pravilnikom propisuje formu i sadržaj glasačkog spiska", protivan članu 3.4 stav (3) Izbornog zakona. Zatim, podnosioci zahtjeva smatraju da je član 24. stav (4) ZRGI-ja, kojim je propisana nadležnost RIK-a da vodi glasački spisak i da je odgovoran za njegovu tačnost, ažurnost i ukupni integritet, protivan članu 3.1 stav (1) Izbornog zakona. Dalje, podnosioci zahtjeva smatraju da je neustavan i član 26. ZRGI-ja kojim je propisano da RIK, za potrebe vođenja glasačkog spiska, potrebne podatke preuzima i provjerava iz evidencije o ličnoj karti, putnoj ispravi i evidencije o vozačkoj dozvoli koje vodi Ministarstvo unutrašnjih poslova jer je taj član protivan članu 3.5 Izbornog zakona. Naposljetku, podnosioci zahtjeva smatraju da je neustavan i član 30. ZRGI-ja kojim je propisano da RIK donosi uputstvo kojim utvrđuje način i postupak izrade izvoda iz glasačkog spiska za glasače koji su vezani za domove zbog starosti, bolesti ili invaliditeta i koji se nalaze u ustanovama za izvršenje krivičnih i prekršajnih sankcija ili u drugim ustanovama, a imaju pravo glasati na referendumu, jer je protivan članu 3.7 stav (3) Izbornog zakona. Polazeći od navedenog, podnosioci zahtjeva su naveli da su odredbe člana 22. stav (5), člana 24. stav (4) i čl. 26. i 30. ZRGI-ja protivne čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine jer nisu usklađene sa članom 20.11 Izbornog zakona.
10. U vezi s navodima o kršenju člana VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, podnosioci zahtjeva su istakli da je Ustavni sud odlučio o ustavnosti odredbi Izbornog zakona RS i zaključio da je CIK isključivo odgovoran i nadležan za uređivanje svih pitanja u vezi s Centrom za birački spisak (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U-4/12 od 26. maja 2012. godine). Na osnovu toga podnosioci zahtjeva smatraju da je Narodna skupština, u skladu sa članom VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, imala obavezu "da propis u istom ili sličnom sadržaju više ne usvaja". Uprkos tome, kako je navedeno, Narodna skupština je postupila protivno načelu presuđene stvari tako što je odredbe Izbornog zakona RS, za koje je Ustavni sud u navedenoj odluci utvrdio da su neustavne (
idem, tač. 57. i 59), ponovo uvrstila i usvojila donoseći osporene odredbe ZRGI-ja. Podnosioci zahtjeva su istakli da je propuštanjem da postupi u skladu s načelom "presuđene stvari" Narodna skupština postupila protivno članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine.
Navodi iz zahtjeva za donošenje privremene mjere
11. U zahtjevu za donošenje privremene mjere podnosioci zahtjeva su naveli da je radi sprečavanja štetnih posljedica koje bi ZRGI mogao proizvesti potrebno da Ustavni sud donese privremenu mjeru kojom se osporene odredbe privremeno stavljaju van pravne snage. Prema ocjeni podnosilaca zahtjeva, postoji stvarna i neposredna opasnost da se zloupotrebom referenduma ugrozi teritorijalni integritet, politički suverenitet i nezavisnost države Bosne i Hercegovine. Podnosioci zahtjeva su ukazali da iz odluka Ustavnog suda br. U-3/13 od 26. novembra 2015. godine i U-10/16 od 1. decembra 2016. godine (dostupne na www.ustavnisud.ba) proizlazi da vlasti u entitetu Republika Srpska nisu svoje ponašanje uskladile s obavezujućim pravnim shvatanjima iz odluka Ustavnog suda. Na taj način su, kako navode, zloupotrijebile referendum kao sredstvo neposredne demokratije. Također smatraju da osporene odredbe imaju protivpravni cilj kojim se nastoji suspendirati ustavni poredak države Bosne i Hercegovine i prouzrokovati takav stepen i intenzitet pravne nesigurnosti koji se nesumnjivo može smatrati pokušajem uzurpiranja nadležnosti CIK-a i stvaranja paralelnog izbornog sistema suprotnog demokratskom karakteru države Bosne i Hercegovine. U tom pogledu su naveli da ukoliko zahtjev za privremenu mjeru bude odbijen, postoji razuman osnov za bojazan da će Narodna skupština nastaviti dalje s neustavnim djelovanjem koje ima potencijal da dovede do vrlo teških i ozbiljnih posljedica za državu Bosnu i Hercegovinu, ali i za politički pluralizam u Republici Srpskoj. Također, podnosioci zahtjeva smatraju da bi "eventualno donošenje usvajajuće odluke bez donošenja privremene mjere otežalo provođenje odluke Ustavnog suda" koja bude donesena, a saniranje posljedica bi bilo još složenije jer će posljedice biti neotklonjive.
c) Izjašnjenje CIK-a
12. CIK je u izjašnjenju naveo da, prema odredbama člana 2.9 tačka 4) i člana 3.6 stav (1) Izbornog zakona, ima isključivu nadležnost za tačnost, ažurnost i ukupni integritet Centralnog biračkog spiska za teritoriju Bosne i Hercegovine. Zatim je ukazao da je odredbom člana 3.1 stav (1) Izbornog zakona BiH propisano da taj spisak predstavlja evidenciju o državljanima BiH koji imaju biračko pravo u skladu sa zakonom i formira se, vodi i koristi i za potrebe provođenja referenduma. Potom je naveo da je odredbom člana 3.5 stav (2) Izbornog zakona propisano da CIK vodi Centralni birački spisak za teritoriju Bosne i Hercegovine na osnovu evidencije nadležnog državnog organa koji vodi registar građana Bosne i Hercegovine u skladu sa Zakonom o centralnoj evidenciji i razmjeni podataka, osim ako tim zakonom nije drugačije određeno. U tom smislu, CIK je ukazao da je u Pravilniku o sadržaju i načinu vođenja evidencija (u daljnjem tekstu: Pravilnik) u odredbi člana 44. propisano da je svrha te evidencije a) provođenje Izbornog zakona, b) formiranje evidencije Centralnog biračkog spiska na osnovu evidencija koje vodi Agencija, c) tehničko vođenje evidencije Centralnog biračkog spiska u skladu s Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine i d) automatizacija i utemeljenje evidencije o državljanima Bosne i Hercegovine koji imaju biračko pravo. Također je ukazao da je odredbom člana 48. stav (1) Pravilnika o evidenciji propisano da podatke iz Centralnog biračkog spiska Agencija za identifikacijske dokumente, evidenciju i razmjenu podataka Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Agencija) dostavlja CIK-u upotrebom kompjuterske obrade podataka po jedinstvenoj metodologiji i programu čiji se sadržaj i način korištenja utvrđuju između Agencije i CIK-a u skladu s Izbornim zakonom. CIK je naročito ukazao da je u stavu (2) tog člana jasno propisano da te podatke Agencija dostavlja isključivo CIK-u. Osim toga, CIK je naglasio da Izborni zakon ne dopušta da entitetska komisija Republike Srpske preuzme njegove nadležnosti, što se nastojalo postići donošenjem izmjena i dopuna Izbornog zakona RS tokom 2012. godine i donošenjem Izbornog zakona RS iz 2024. godine. Zatim je ukazao da nije sporno da Izborni zakon predviđa mogućnost formiranja entitetskih izbornih komisija, ali da je u članu 2.21 Izbornog zakona BiH utvrđeno da se izborne komisije formiraju u skladu s Izbornim zakonom, da njihovu nadležnost utvrđuje CIK, što je i učinjeno donošenjem Odluke, te da ta nadležnost ne smije biti nauštrb nadležnosti CIK-a.
IV. Relevantni propisi
13. U
Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:
Član I stav 2.
Bosna i Hercegovina
2. Demokratska načela
Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.
Član III stav 3. tačka b)
3. Pravni poredak i nadležnosti institucija
b) Entiteti i sve njihove administrativne jedinice će se u potpunosti pridržavati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine. Opšta načela međunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta.
Član IV stav 4. tač. a) i e)
Parlamentarna skupština
4. Ovlaštenja
Parlamentarna skupština je nadležna za:
a) Donošenje zakona koji su potrebni za provođenje odluka Predsjedništva ili za vršenje funkcija Skupštine po ovom Ustavu.
[...]
e) Ostala pitanja koja su potrebna da se provedu njene dužnosti, ili koja su joj dodijeljena zajedničkim sporazumom entiteta.
Član VI stav 5.
Ustavni sud
5. Odluke
Odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
14.
Izborni zakon Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08, 32/10, 48/11 – odluka USBiH, 63/11 – odluka USBiH, 15/12 – rješenje USBiH, 11/13 – rješenje USBiH, 18/13, 7/14, 31/16, 1/17 – odluka USBiH, 54/17 – rješenje USBiH, 41/20, 38/22, 51/22, 67/22, 24/24, 24/24 – ispravka)
Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:
Član 2.9 tačka 4.
Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine je nezavisan organ koji podnosi izvještaj neposredno Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine i čije ovlasti iz nje proizilaze. Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine:
4. odgovorna je za tačnost, ažurnost i ukupni integritet Centralnog biračkog spiska za teritoriju Bosne i Hercegovine;
Član 2.21 stav (1)
Izborne komisije entiteta formiraju se prema zakonu entiteta, a u skladu s ovim zakonom. Njihovu nadležnost utvrđuje Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine u skladu s ovim zakonom.
POGLAVLJE 3
BIRAČKI SPISAK
Član 3.1 stav (1)
Centralni birački spisak je evidencija о državljanima BiH koji imaju biračko pravo u skladu s ovim zakonom i formira se, vodi i koristi za potrebe organizacije i provedbu izbora u skladu sa zakonom, za provođenje referenduma, za provođenje opoziva izabranog zvaničnika i izbore organa lokalne samouprave u skladu sa zakonom.
Član 3.4. stav (3)
Evidencija Centralnog biračkog spiska obrađuje se i vodi upotrebom kompjuterske obrade podataka, po jedinstvenoj metodologiji i programu čiji se sadržaj i način korištenja utvrđuje između nadležnih organa Bosne i Hercegovine i Centralne izborne komisije BiH.
Član 3.5 st. (1) do (3)
Centralni birački spisak vodi se po službenoj dužnosti.
Centralna izborna komisija BiH vodi Centralni birački spisak za teritoriju Bosne i Hercegovine na osnovu evidencije nadležnog državnog organa koji vodi registar građana Bosne i Hercegovine u skladu sa Zakonom o centralnoj evidenciji i razmjeni podataka, osim ako ovim Zakonom nije drugačije određeno.
Nadležni državni organ iz stava (2) ovog člana održava i odgovoran je za cjelokupnu tehničku obradu svih podataka značajnih za evidenciju Centralnog biračkog spiska (u daljnjem tekstu: organ koji tehnički održava evidenciju Centralnog biračkog spiska).
Član 3.6 stav (2) tačka e) i stav (7)
Centralna izborna komisija BiH u vođenju Centralnog biračkog spiska:
e) zaključuje i potvrđuje konačne izvode iz Centralnog biračkog spiska koji se koristi za izbore.
Centralna izborna komisija BiH svojim propisima utvrdit će:
a) rokove i način za zaključivanje i potvrđivanje konačnog Centralnog biračkog spiska i
b) rokove za dostavljanje podataka o promjenama u evidencijama raseljenih lica i evidenciji državljana koji glasaju van Bosne i Hercegovine.
Član 3.7 st. (1) i (3)
Na osnovu podatka sadržanih u evidenciji Centralnog biračkog spiska, Centralna izborna komisija BiH za svaku osnovnu izbornu jedinicu izrađuje izvod iz Centralnog biračkog spiska koji sadrži podatke o svim biračima s pravom glasa za tu osnovnu izbornu jedinicu, koji se općinskoj izbornoj komisiji dostavlja najkasnije u roku od 20 dana prije dana održavanja izbora.
Centralna izborna komisija BiH može utvrditi izvod iz Centralnog biračkog spiska i za druge izborne jedinice za koje se provode određeni izbori, za potrebe provođenja postupka opoziva izabranog zvaničnika i za provođenje referenduma, na osnovu podataka sadržanih u Centralnom biračkom spisku.
Član 3.14
Centralna izborna komisija BiH donosi propise kojima utvrđuje način i postupak izrade izvoda iz Centralnog biračkog spiska za birače koji su:
a) vezani za svoje domove zbog starosti, bolesti ili invaliditeta i
b) na izdržavanju zatvorske kazne u zatvorskim ustanovama ili su vezani za takvu ustanovu, a imaju pravo da glasaju.
Član 20.11
Entiteti usklađuju svoje zakone i propise s ovim zakonom u roku od četrdeset pet (45) dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
15.
Odluka o utvrđivanju nadležnosti Izborne komisije entiteta ("Službeni glasnik BiH" broj 3/02) u relevantnom dijelu glasi:
I
Izborna komisija entiteta, ustanovljena na osnovu Izbornog zakona entiteta, nadležna je obavljati sljedeće poslove:
1. Starati se o pravilnoj primjeni Izbornog zakona entiteta i Izbornog zakona Bosne i Hercegovine;
2. Osigurati da svi zahtjevi za ovjeru učešća u izboru predsjednika i potpredsjednika Republike Srpske, poslanika Narodne skupštine Republike Srpske, Predstavničkog doma Parlamenta Federacije BiH i kantonalnih skupština, budu sastavljeni u skladu s Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine i dostavljati ih na odobrenje Izbornoj komisiji Bosne i Hercegovine;
3. Predlagati budžet za provedbu izbora za nivo za koji je nadležan entitet, u skladu sa članom 1.2. Izbornog zakona Bosne i Hercegovine;
4. Akreditirati ovjerenu političku stranku, koaliciju, listu neovisnih kandidata ili neovisnog kandidata kao posmatrače u izbornoj jedinici u kojoj se ta politička stranka, koalicija, lista neovisnih kandidata ili neovisni kandidati kandidiraju;
5. Izdati akreditacije za posmatrače koji nadgledaju rad izbornih komisija entiteta;
6. Utvrditi visinu naknade članovima izbornih komisija i članovima biračkih odbora;
7. Obavljati i druge poslove, po zahtjevu Izborne komisije Bosne i Hercegovine.
II
Ukoliko Izborni zakon entiteta utvrdi nadležnost Izborne komisije entiteta koja je u suprotnosti s ovom odlukom, primjenjivat će se ova odluka.
16.
Zakon o Agenciji za identifikacione dokumente, evidenciju i razmjenu podataka Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" broj 56/08) u relevantnom dijelu glasi:
POGLAVLJE IV. EVIDENCIJE
Član 20.
(1) Agencija vodi i tehnički održava evidenciju o:
a) jedinstvenom matičnom broju;
b) prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine;
c) ličnim kartama i ličnim kartama za strance;
d) pasošima, službenim pasošima i diplomatskim pasošima;
e) vozačkim dozvolama;
f) registriranim vozilima i dokumentima vezanim za registraciju vozila;
g) registru novčanih kazni i prekršajnoj evidenciji;
h) druge evidencije koje se Agenciji stave u nadležnost.
(2) Navedene evidencije mogu voditi i izvorni organi u okviru svoje nadležnosti, ali su obavezni podatke trenutno dostavljati Agenciji.
Član 23. stav (1) tačka b)
(1) Na prijedlog direktora Agencije, Vijeće ministara donijet će, u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona, sljedeće akte:
b) Pravilnik o sadržaju i načinu vođenja evidencija;
Član 25. stav (1)
(1) Danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje važiti Zakon o centralnoj evidenciji i razmjeni podataka ("Službeni glasnik BiH" br. 32/01, 16/02, 32/07 i 44/07).
17.
Pravilnik o sadržaju i načinu vođenja evidencija ("Službeni glasnik BiH" broj 55/15) u relevantnom dijelu glasi:
Odjeljak H. - EVIDENCIJA CENTRALNOG BIRAČKOG SPISKA
Član 44.
(Svrha evidencije)
Svrha ove evidencije je:
a) Provođenje Izbornog zakona Bosne i Hercegovine.
b) Formiranje evidencije Centralnog biračkog spiska na osnovu evidencija koje vodi Agencija,
c) Tehničko vođenje evidencije Centralnog biračkog spiska u skladu sa Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine,
d) Automatizacija i utemeljenje evidencije o državljanima Bosne i Hercegovine koji imaju biračko pravo.
Član 48.
(Način dostavljanja podataka)
(1) Podatke iz Centralnog biračkog spiska Agencija dostavlja Centralnoj izbornoj komisiji upotrebom kompjuterske obrade podataka po jedinstvenoj metodologiji i programu čiji se sadržaj i način korištenja utvrđuju između Agencije i Centralne izborne komisije, u skladu sa Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine.
(2) Podatke iz stava (1) ovog člana Agencija dostavlja isključivo Centralnoj izbornoj komisiji.
18.
Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 42/10 i 46/10 – ispravak) koji je prestao važiti donošenjem Zakona o referendumu i građanskoj inicijativi Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 61/24) u relevantnom dijelu glasi:
Član 18.
Republički referendum provode: Republička komisija [za provođenje referenduma], komisija za provođenje republičkog referenduma u općini, odnosno gradu i glasački odbori.
Član 19. stav (2)
(2) Republičku komisiju imenuje Narodna skupština, na prijedlog nadležnog skupštinskog radnog tijela, istovremeno sa donošenjem odluke o raspisivanju referenduma.
Član 20.
Republička komisija:
a) donosi poslovnik o svom radu,
b) stara se o zakonitom provođenju republičkog referenduma,
v) usklađuje rad komisija za provođenje republičkog referenduma u općini, odnosno gradu i daje im uputstva za provođenje republičkog referenduma,
g) stara se o osiguravanju materijala za glasanje za sve organe koji provode republički referendum, kao i za izvršavanje tehničkih priprema referenduma,
d) vrši kontrolu štampanja glasačkih listića i postupka dostavljanja glasačkih listića organima za provođenje referenduma,
đ) propisuje obrasce za provođenje republičkog referenduma,
e) objavljuje prve nezvanične rezultate republičkog referenduma, najkasnije u roku od 48 sati od zatvaranja glasačkih mjesta,
ž) utvrđuje rezultate republičkog referenduma,
z) podnosi izvještaj Narodnoj skupštini o rezultatu glasanja na republičkom referendumu,
i) javno objavljuje rezultate republičkog referenduma, kao i za svako glasačko mjesto u Republici i
j) vrši druge poslove utvrđene ovim zakonom i odlukom o raspisivanju referenduma.
19.
Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 61/24) u relevantnom dijelu glasi:
I. OSNOVNE ODREDBE
Član 1.
Ovim zakonom uređuje se: raspisivanje i provođenje referenduma u Republici Srpskoj (u daljem tekstu: republički referendum) i referenduma u gradu, odnosno općini (u daljem tekstu: lokalni referendum), organi za provođenje referenduma, glasački spisak, glasačka mjesta, rad glasačkih odbora, način neposrednog izjašnjavanja građana na referendumu, utvrđivanje rezultata glasanja na glasačkom mjestu, zaštita prava građana u provođenju referenduma i način ostvarivanja građanske inicijative.
Član 4.
(1) Pravo izjašnjavanja na referendumu imaju građani koji u skladu sa Ustavom i zakonom imaju biračko pravo.
(2) Pravo učestvovanja u građanskoj inicijativi imaju građani koji u skladu sa ustavom i zakonom imaju biračko pravo.
Član 13.
(1) Organi za provođenje referenduma su Republička [izborna] komisija, gradska, odnosno općinska izborna komisija i glasački odbor.
(2) Glasačke odbore za provođenje republičkog, odnosno lokalnog referenduma obrazuje gradska, odnosno općinska izborna komisija.
Član 17.
(1) Republički referendum provode: Republička komisija, gradska, odnosno općinska izborna komisija i glasački odbori.
(2) Lokalni referendum provodi gradska, odnosno općinska izborna komisija i glasački odbori.
III. GLASAČKI SPISAK
Član 21.
(1) Glasački spisak je evidencija o građanima koji u skladu sa ovim zakonom imaju pravo izjašnjavanja na referendumu.
(2) Glasački spisak formira se, vodi i koristi za potrebe organiziranja i provođenja republičkog i lokalnog referenduma.
(3) Građani imaju pravo uvida u glasački spisak.
Član 22.
(1) Glasački spisak je jedinstven, stalan i redovno se ažurira.
(2) U Glasački spisak upisuju se građani koji imaju pravo izjašnjavanja na referendumu, koji:
1) su navršili 18 godina,
2) imaju prijavljeno prebivalište u Republici Srpskoj,
3) će na dan održavanja referenduma navršiti 18 godina i
4) imaju pravo da glasuju na referendumu, a žive u inozemstvu.
(3) Glasački spisak ne sadrži imena građana koji imaju pravo izjašnjavanja na referendumu kojima je pravosnažnom odlukom nadležnog organa oduzeta poslovna sposobnost.
(4) Ako je lice iz stava 3. ovoga člana upisano u glasački spisak, brisat će se, a ako se licu pravosnažnom odlukom nadležnog organa vrati poslovna sposobnost, upisat će se u glasački spisak.
(5) Republička komisija pravilnikom propisuje formu i sadržaj glasačkog spiska.
Član 23.
(1) Glasački spisak sačinjava se i vodi na osnovu podataka iz evidencije o jedinstvenom matičnom broju i evidencije o prebivalištu i boravištu, koje vodi Ministarstvo unutrašnjih poslova.
(2) U glasački spisak se upisuju podaci o državljanima Republike Srpske koji imaju prebivalište u Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine, a koji se preuzimaju putem Ministarstva unutrašnjih poslova.
(3) Za tačnost i ažurnost podataka potrebnih za izradu glasačkog spiska odgovoran je organ nadležan za vođenje evidencije o tim podacima.
Član 24.
(1) Republička komisija vodi glasački spisak i odgovorna je za tačnost, ažurnost i ukupni integritet glasačkog spiska.
(2) Republička komisija prilikom vođenja glasačkog spiska:
1) obavještava nadležne organe o uočenim nedostacima i preuzima odgovarajuće mjere i radnje za otklanjanje nepravilnosti i uspostavljanje tačnosti i ažurnosti glasačkog spiska,
2) vodi posebne evidencije o licima kojima je na osnovu zakona oduzeto pravo da glasaju i
3) zaključuje i potvrđuje konačne izvode iz glasačkog spiska koji se koristi za provođenje referenduma.
(3) Republička komisija propisuje rokove i način za zaključivanje i potvrđivanje konačnog glasačkog spiska i za dostavljanje podataka o promjenama u evidenciji građana koji glasaju u inozemstvu.
(4) Republička komisija donosi pravilnik iz stava 2. tačka 3) i stava 3. ovog člana.
Član 26.
Republička komisija, za potrebe vođenja glasačkog spiska i za izradu izvoda iz glasačkog spiska, podatke o imenu i prezimenu, jedinstvenom matičnom broju, mjestu prebivališta, ulici i kućnom broju, te broju identifikacionog dokumenta građana, preuzima i provjerava iz evidencije o jedinstvenom matičnom broju, evidencije o prebivalištu i boravištu, evidencije o osobnoj karti, evidencije o putnoj ispravi i evidencije o vozačkoj dozvoli, posredstvom Ministarstva unutrašnjih poslova, elektronskim putem.
Član 30.
Republička komisija donosi uputstvo kojim utvrđuje način i postupak izrade izvoda iz glasačkog spiska za glasače koji su vezani za domove zbog starosti, bolesti ili invaliditeta i koji se nalaze u ustanovama za izvršenje krivičnih i prekršajnih sankcija ili drugim ustanovama, a imaju pravo da glasaju na referendumu.
Član 77.
Stupanjem na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 42/10 i 46/10).
V. Dopustivost
20. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.a) Ustava BiH i člana 19. Pravila Ustavnog suda.
21. Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:
a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:
[…]
- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.
Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.
22. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnijela je jedna četvrtina izaslanika u Domu naroda Parlamentarne skupštine, što znači da su zahtjev podnijeli ovlašteni subjekti u smislu člana VI/3.a) Ustava BiH. Ustavni sud također zapaža da se zahtjevima traži ocjena usklađenosti osporenih odredbi ZRGI-ja sa čl. I/2, III/3.b) i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, iz čega proizlazi da nesporno postoji nadležnost Ustavnog suda za odlučivanje. Osim toga, Ustavni sud smatra da ne postoje drugi razlozi nedopustivosti iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda. Stoga, Ustavni sud smatra da su ispunjeni uvjeti za razmatranje merituma predmeta.
VI. Meritum
23. Podnosioci zahtjeva navode da osporene odredbe nisu u skladu s odredbama čl. I/2, III/3.b) i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Naime, podnosioci zahtjeva tvrde da su odredbama člana 22. stav (5), člana 24. stav (4) te čl. 26. i 30. ZRGI-ja regulirana pitanja koja su već regulirana Izbornim zakonom, te da se osporenim odredbama oduzimaju ovlaštenja CIK-u kao državnoj instituciji nadležnoj za vođenje biračkog spiska. Imajući u vidu suštinu navoda iz zahtjeva, Ustavni sud smatra da se u konkretnom slučaju najprije pokreću pitanja usklađenosti osporenih odredbi s odredbama čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
a) Usklađenost osporenih odredbi sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine
24. Član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine glasi:
2. Demokratska načela
Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.
25. Član III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:
b) Entiteti i sve njihove administrativne jedinice će se u potpunosti pridržavati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine. Opšta načela međunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta.
26. Ustavni sud podsjeća da je u svojoj dosadašnjoj praksi član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine tumačio na način da sadrži načelo vladavine prava. Ustavni sud naglašava da načelo vladavine prava podrazumijeva da svi zakoni, drugi propisi, kao i postupci nosilaca vlasti moraju biti u skladu s ustavom. Osim toga, ovo načelo zahtijeva da svi entitetski i kantonalni ustavi, zakoni i drugi propisi koji se donose moraju biti usklađeni s ustavnim načelima. To dalje znači da pravni sistem počiva na hijerarhiji pravnih akata, počevši od ustava kao najvišeg pravnog akta pa do podzakonskih akata (vidi između ostalih, Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br.
U-21/16 od 1. juna 2017. godine, tačka 19. i
U-6/06 od 29. marta 2008. godine, tačka 22).
27. Također, Ustavni sud podsjeća i da je u svojoj praksi već zauzeo jasan stav o ustavnoj obavezi poštovanja državnih zakona. Tako je u Odluci broj U-14/04 Ustavni sud istakao da "donošenje entitetskih zakona suprotno proceduri koja je propisana državnim zakonima pokreće pitanje ustavnosti takvih zakona u smislu odredbi člana III/3.b) Ustava BiH, te da se obaveze koje nameću državni zakoni moraju poštovati" (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U-14/04 od 29. oktobra 2010. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 23/05). U tom pogledu Ustavni sud ukazuje i na svoju dobro utvrđenu praksu prema kojoj do povrede člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, uključujući i povredu načela vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, može doći ako zakoni entiteta nisu usklađeni s državnim zakonom koji, u relevantnoj oblasti, sadrži takav zahtjev (vidi Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br.
U-2/11 od 27. maja 2011. godine,
U-4/12 od 26. maja 2012. godine,
U-26/13 od 26. marta 2015. godine,
U-11/15 od 6. aprila 2016. godine,
U-17/22 od 1. i 2. decembra 2022. godine,
U-22/18 od 5. jula 2019. godine,
U-10/21 od 2. decembra 2021. godine,
U-9/22 od 26. maja 2022. godine,
U-3/21 od 28. septembra 2023. godine,
U-2/24 od 30. maja 2024. godine i
U-12/24 od 19. septembra 2024. godine, sve dostupne na www.ustavnisud.ba).
28. Imajući u vidu da se u ovom predmetu pokreće pitanje usklađenosti osporenih odredbi s odredbama Izbornog zakona, Ustavni sud podsjeća da je u Odluci broj U-4/12 (
op. cit., tačka 44) zaključio "[…] da je nesporno da Izborni zakon BiH predstavlja 'odluku institucija Bosne i Hercegovine' u smislu člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, te da se tim zakonom, između ostalog, utvrđuju načela na kojima moraju biti utemeljeni izborni zakoni i propisi na ostalim nivoima vlasti […]". Također, Ustavni sud ukazuje da je u pogledu obaveze poštovanja Izbornog zakona i raspodjele nadležnosti između CIK-a i entitetskih izbornih komisija, u odluci u predmetu broj U-12/24 od 19. septembra 2024. godine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U-12/24 od 19. septembra 2024. godine, tačka 39, dostupna na www.ustavnisud.ba) ukazao:
41. […] zakonodavni okvir, kako je to već ukazano, u čl. 2.21 i 20.13 Izbornog zakona BiH omogućava donošenje entitetskih zakona. Međutim, taj okvir istovremeno uspostavlja ograničenje da entitetskim zakonima može biti reguliran samo način izbora i sastav izbornih komisija i formiranje višečlanih izbornih jedinica, što su pitanja za koja postoji izričito ovlaštenje propisano Izbornim zakonom BiH. Također, iz člana 2.21 stav (1) Izbornog zakona BiH proizlazi da entitetski zakonodavci ne mogu odlučivati o nadležnostima entitetskih izbornih komisija jer nadležnost tih komisija utvrđuje CIK u skladu s tim zakonom. CIK je nadležnosti tih komisija regulirao donošenjem Odluke o utvrđivanju nadležnosti kojom je u članu II propisano: "Ukoliko Izborni zakon entiteta utvrdi nadležnost entitetske Izborne komisije, koja je u suprotnosti s ovom odlukom, primjenjivat će se ova odluka." Osim toga, Ustavni sud naglašava da je u članu 20.11 Izbornog zakona BiH ustanovljena obaveza entiteta da moraju uskladiti svoje zakone i propise s Izbornim zakonom BiH […].
29. Ustavni sud dalje ukazuje da je citiranim odlukama u predmetima br. U-4/12 i U-12/24 također razmatrao pitanja nadležnosti izborne komisije u Republici Srpskoj da za potrebe održavanja općih i lokalnih izbora u tom entitetu odlučuje o pitanjima u vezi s biračkim spiskom. U tom pogledu Ustavni sud ukazuje da je u Odluci broj U-4/12 (
op. cit., tač. 57. i 59), između ostalog, razmatrao ustavnost odredbe člana 6. stav (1) tačka 1) Izbornog zakona Republike Srpske kojom je propisano ovlaštenje entitetske izborne komisije da nadgleda i kontrolira rad Centra za birački spisak. U vezi s tim, Ustavni sud je ukazao "[…] da je nesumnjivo da je članom 2.9 stav 1. tačka 4. Izbornog zakona BiH propisana isključiva odgovornost CIK-a za tačnost, ažurnost i ukupni integritet Centralnog biračkog spiska za teritoriju Bosne i Hercegovine. Dalje, članom 3.8 stav 5. Izbornog zakona BiH propisana je mjerodavnost CIK-a da svojim propisima bliže utvrdi način odgovornosti za rad, rok za uspostavu i sva druga pitanja bitna za rad Centra za birački spisak. Dakle, nesumnjivo se može zaključiti da je CIK jedini mjerodavan da uređuje sva pitanja u vezi s Centrom za birački spisak.
Ratio ovakvog rješenja nesumnjivo je u tome da se osigura pravna sigurnost u odnosu na tačnost podataka i pravilnost rada Centra za birački spisak na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine, a sve s ciljem da se osigura provođenje fer i demokratskih izbora. Ustavni sud […] primjećuje da Izbornim zakonom BiH kao 'odlukom institucije Bosne i Hercegovine' nije predviđena bilo kakva uloga entitetskih izbornih komisija u nadgledanju i kontroliranju rada Centra za birački spisak" […]. Na osnovu toga Ustavni sud je zaključio da odredba člana 6. stav (1) Izbornog zakona RS, kojom je propisana mjerodavnost Izborne komisije Republike Srpske da nadgleda i kontrolira rad Centra za birački spisak, predstavlja normiranje suprotno načelima Izbornog zakona BiH kao "odluke institucija Bosne i Hercegovine", te da je ta odredba protivna članu III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine i da samim tim narušava i načelo vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.
30. Također, Ustavni sud je stavove iz navedene odluke reafirmirao i u odluci u predmetu broj U-12/24 (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U-12/24 od 19. septembra 2024. godine, tačka 39, dostupna na www.ustavnisud.ba). Naime, u toj odluci Ustavni sud je odlučivao o ustavnosti Izbornog zakona Republike Srpske iz 2024. godine, koji je stupio na snagu istovremeno kao ZRGI, te je utvrdio da navedeni zakon nije u skladu sa čl. I/2, III/3.b) i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, pa je taj zakon u cijelosti stavljen van pravne snage. U vezi s tim, Ustavni sud zapaža da je odredbama koje su bile osporene u tom predmetu, odnosno odredbom člana 50. stav (2) tog Izbornog zakona RS, pored ostalog, bila propisana nadležnost RIK-a da vodi birački spisak za teritoriju Republike Srpske na osnovu evidencije Ministarstva unutrašnjih poslova. Osim toga, tim zakonom je u članu 51. stav (1) Izbornog zakona RS bilo propisano da je Republička izborna komisija odgovorna za tačnost, ažurnost i ukupni integritet biračkog spiska, dok je u članu 240. stav (1) tač. 3) i 4) Izbornog zakona RS bilo propisano da će RIK donijeti Pravilnik o radu Centra za birački spisak i Pravilnik o formi i sadržaju izvoda iz biračkog spiska. Ustavni sud je u toj odluci zaključio da su ta pitanja već regulirana odredbama Izbornog zakona i da je nadležnost za provođenje tih pitanja isključivo povjerena CIK-u (
op. cit., tač. 42). Polazeći od toga, Ustavni sud je naglasio da je očigledno da se
ratio donošenja tog zakona nije sastojao u potrebi za usklađivanjem s odredbama Izbornog zakona BiH i Odlukom o utvrđivanju nadležnosti i da je taj zakon u cijelosti neustavan jer je protivan Izbornom zakonu BiH kao "odluci institucija BiH" (
op. cit., tačka 45).
31. Ustavni sud, krećući se u granicama konkretnog zahtjeva za ocjenu ustavnosti, zapaža da iz sadržaja osporenih odredbi i navoda podnosilaca zahtjeva proizlazi da se u ovome predmetu suštinski postavlja pitanje je li za potrebe održavanja referenduma i pokretanja građanske inicijative mogla biti uspostavljena nadležnost RIK-a da pravilnikom propisuje formu i sadržaj glasačkog spiska (član 22. stav (5) ZRGI-ja), da donosi pravilnik na osnovu kojeg zaključuje i potvrđuje konačne izvode iz glasačkog spiska koji se koristi za provođenje referenduma i da propisuje rokove i način za zaključivanje i potvrđivanje konačnog glasačkog spiska i za dostavljanje podataka o promjenama u evidenciji građana koji glasaju u inozemstvu (član 24. stav 4. ZRGI-ja), da za potrebe vođenja glasačkog spiska i izradu izvoda iz glasačkog spiska potrebne podatke preuzima posredstvom Ministarstva unutrašnjih poslova (član 26) i da donosi uputstvo kojim utvrđuje način i postupak izvoda iz glasačkog spiska za glasače koji su vezani za domove zbog starosti, bolesti ili invaliditeta i koji se nalaze u ustanovama za izvršenje krivičnih i prekršajnih sankcija ili drugim ustanovama, a imaju pravo glasati na referendumu (član 30).
32. Polazeći od zaključaka iz navedenih odluka, Ustavni sud zapaža da Izbornim zakonom ni Odlukom koju je CIK donio na osnovu ovlaštenja iz Izbornog zakona nije predviđena bilo kakva nadležnost RIK-a da odlučuje o biračkom spisku, niti da donosi podzakonske akte koji se odnose na birački spisak za potrebe provođenja referenduma, niti se može zaključiti da postoji nadležnost da potrebne podatke preuzima posredstvom Ministarstva unutrašnjih poslova. Nasuprot tome, Ustavni sud zapaža da iz sadržaja odredbe člana 2.9 stav (4) Izbornog zakona proizlazi da je CIK jedino tijelo koje je odgovorno za tačnost, ažurnost i ukupni integritet Centralnog biračkog spiska za teritoriju Bosne i Hercegovine. Također, iz člana 3.1 Izbornog zakona proizlazi da se, pored ostalog, Centralni birački spisak formira, vodi i koristi i za provođenje referenduma, što upućuje na zaključak da se za provođenje referenduma mogu koristiti samo podaci iz tog spiska koji vodi CIK, naročito imajući u vidu činjenicu da je u članu 3.7 stav (3) Izbornog zakona propisano da CIK može utvrditi izvod iz Centralnog biračkog spiska i za potrebe provođenja referenduma. Stoga, Ustavni sud smatra da su odredbe Izbornog zakona koje se odnose na Centralni birački spisak primjenjive na postupak provođenja referenduma i građanske inicijative.
33. U skladu s tim, Ustavni sud podsjeća da je u članu 3.4 stav (3) Izbornog zakona propisano da se sadržaj i način upotrebe evidencije Centralnog biračkog spiska utvrđuje između nadležnih tijela Bosne i Hercegovine i Centralne izborne komisije BiH. Dakle, iz sadržaja navedene odredbe proizlazi da nije postojala nadležnost Narodne skupštine da odredbom 22. stav (5) ZRGI-ja ustanovi nadležnost RIK-a da pravilnikom propisuje formu i sadržaj glasačkog spiska.
34. Također, Ustavni sud ukazuje da je u članu 3.6. stav (2) tačka e) Izbornog zakona propisano da CIK u vođenju Centralnog biračkog spiska zaključuje i potvrđuje konačne izvode iz Centralnog biračkog spiska koji se koristi za izbore. Zatim, u članu 3.6 stav (7) Izbornog zakona propisano je da će CIK svojim propisima utvrditi a) rokove i način za zaključivanje i potvrđivanje konačnog Centralnog biračkog spiska i b) rokove za dostavu podataka o promjenama u evidencijama raseljenih lica i evidenciji državljana koji glasaju van Bosne i Hercegovine. Prema tome, Ustavni sud smatra da je odredba člana 24. stav (4) ZRGI-ja kojom je propisana nadležnost RIK-a da za provođenje tih istih radnji donosi podzakonske akte donesena protivno citiranim odredbama Izbornog zakona.
35. Dalje, Ustavni sud podsjeća da je odredbom člana 3.5 stav (2) Izbornog zakona propisano da CIK vodi Centralni birački spisak za teritoriju Bosne i Hercegovine na osnovu evidencije nadležnog državnog tijela koje vodi registar građana Bosne i Hercegovine u skladu sa Zakonom o centralnoj evidenciji i razmjeni podataka. Također, važno je ukazati da je na osnovu Zakona o Agenciji prestao važiti Zakon o centralnoj evidenciji i razmjeni podataka koji je naveden u članu 3.5 Izbornog zakona. Na osnovu odredbi Zakona o Agenciji osnovana je Agencija, te je Vijeće ministara Bosne i Hercegovine donijelo Pravilnik kojim je u članu 44. jasno propisano da je Agencija jedina nadležna da podatke iz Centralnog biračkog spiska isključivo dostavlja CIK-u u skladu s Izbornim zakonom. Prema tome, Ustavni sud zapaža da iz sadržaja navedenih odredbi jasno proizlazi da se za provođenje referenduma ne može koristiti bilo koji drugi birački spisak osim onog koji vodi CIK i da se ti podaci ne mogu pribavljati od bilo kojeg drugog tijela u Bosni i Hercegovini ili entitetima. Uzimajući u obzir sve navedeno, Ustavni sud smatra da je odredba člana 26. ZRGI-ja protivna odredbi člana 3.5 stav (2) Izbornog zakona, članu 23. stav (1) tačka b) Zakona o Agenciji i članu 44. Pravilnika.
36. Naposljetku, Ustavni sud ističe da je članom 3.14 Izbornog zakona propisano da CIK donosi propise kojima utvrđuje način i postupak izrade izvadaka iz Centralnog biračkog spiska za birače koji su a) vezani za svoje domove zbog starosti, bolesti ili invalidnosti i b) na izdržavanju zatvorske kazne u zatvorskim ustanovama ili su vezani za takvu ustanovu, a imaju pravo glasa. S obzirom na to da je u članu 30. ZRGI-ja propisana nadležnost RIK-a za donošenje provedbenih akata u navedenim situacijama, Ustavni sud smatra da je očigledno da je odredba člana 30. ZRGI-ja protivna članu 3.14 Izbornog zakona.
37. Stoga, primjenjujući načela i stavove iz svoje dosadašnje prakse, Ustavni sud smatra da odredbe člana 22. stav (5), člana 24. stav (4), te čl. 26. i 30. ZRGI-ja predstavljaju normiranje protivno odredbama Izbornog zakona BiH kao "odluke institucija Bosne i Hercegovine". U suštini, osporenim odredbama koje je donijela Narodna skupština ponavlja se tekst odredbi Izbornog zakona BiH o nadležnosti CIK-a i, bez bilo kakvog ustavnog ovlaštenja, nadležnost za reguliranje takvih pitanja s ciljem provođenja referenduma i građanske inicijative se povjerava RIK-u. Na takav način Narodna skupština je u cijelosti zanemarila odredbu člana 20.11 Izbornog zakona kojom je propisana obaveza entiteta da uskladi svoje zakone i propise s Izbornim zakonom. Stoga, Ustavni sud smatra da su odredbe člana 22. stav (5), člana 24. stav (4), te čl. 26. i 30. ZRGI-ja protivne članu III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine i da samim tim narušavaju i načelo vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.
38. Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud zaključuje da je donošenjem osporenog zakona Narodna skupština postupila protivno odredbama Izbornog zakona, zbog čega su osporene odredbe protivne čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
39. Odlučujući o djelovanju odluke Ustavnog suda, u skladu sa članom 61. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 22. stav (5), člana 24. stav (4), te čl. 26. i 30. ZRGI-ja prestaju važiti od dana objavljivanja tog zakona u "Službenom glasniku Republike Srpske" ("Službeni glasnik RS" broj 61/24).
b) Ostali navodi
40. Naposljetku, Ustavni sud zapaža da su podnosioci zahtjeva osporili ustavnost osporenih odredbi i s aspekta člana VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Međutim, Ustavni sud smatra da, s obzirom na već usvojene zaključke, nema potrebe posebno ispitivati te navode.
VII. Zaključak
41. Ustavni sud zaključuje da odredbe člana 22. stav (5), člana 24. stav (4), te čl. 26. i 30. ZRGI-ja koji je donijela Narodna skupština nisu u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine zbog toga što su donesene protivno odredbama Izbornog zakona, čime je prekršeno ustavno načelo vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, prema kojem su entiteti dužni poštovati zakone na nivou Bosne i Hercegovine, kao i načelo obaveze poštovanja "odluke institucija Bosne i Hercegovine" iz člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.
42. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (1), (2) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
43. S obzirom na odluku Ustavnog suda u ovome predmetu, nije neophodno posebno razmatrati zahtjev podnosilaca za donošenje privremene mjere.
44. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
