Službeni glasnik BiH, broj 17/15
Ovaj akt nije unešen na bosanskom jeziku.
PREDMET ZORNIĆ protiv BOSNE I HERCEGOVINE
(Aplikacija br. 3681/06)
PRESUDA
STRASBOURG
15.7.2014. godine
Ova presuda postat će konačna u skladu s odredbom člana 44. stav 2. Konvencije. U presudi su moguće redakcijske izmjene.
U predmetu Zornić protiv Bosne i Hercegovine,
Evropski sud za ljudska prava (Četvrti odjel), zasijedajući kao vijeće u sljedećem sastavu:
Ineta Ziemele,
predsjednica,
Päivi Hirvelä,
George Nicolaou,
Nona Tsotsoria,
Zdravka Kalaydjieva,
Krzysztof Wojtyczek,
Faris Vehabović,
sudije,
i Fatoş Aracı,
zamjenica registrara odjela,
nakon vijećanja na sjednici zatvorenoj za javnost dana 24.6.2014.,
donosi sljedeću presudu koja je usvojena navedenog datuma:
POSTUPAK
1. Postupak u ovom predmetu pokrenut je po aplikaciji (br. 3681/06) protiv Bosne i Hercegovine koju je 19.12. 2005. Sudu podnijela državljanka Bosne i Hercegovine gđa Azra Zornić (u daljnjem tekstu: aplikantica), prema članu 34. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Konvencija).
2. Aplikantici je dozvoljeno da se sama zastupa. Vladu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Vlada) zastupala je zamjenica agentice gđa Z. Ibrahimović.
3. Aplikantica se žalila zbog činjenice da se nema pravo kandidirati na izborima za Dom naroda i Predsjedništvo Bosne i Hercegovine jer se ne izjašnjava kao pripadnica jednog od "konstitutivnih naroda". Ona se poziva na član 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju sam po sebi i u vezi s članom 14. Konvencije, te na član 1. Protokola br. 12.
4. Dana 14.3.2013. aplikacija je dostavljena Vladi.
ČINJENICE
I. OKOLNOSTI PREDMETA
5. Aplikantica je rođena 1957. godine i živi u Sarajevu.
6. Ona aktivno učestvuje u političkom životu zemlje. Između ostalog, 2002. godine bila je kandidatkinja Socijaldemokratske partije Bosne i Hercegovine na izborima za parlament jednog od entiteta
1.
7. Kako se aplikantica ne izjašnjava kao pripadnica nijednog od "konstitutivnih naroda" (odnosno Bošnjaka
2, Hrvata
3 i Srba
4), nego jednostavno kao građanka Bosne i Hercegovine, ona ne može biti kandidat na izborima za drugi dom državnog parlamenta (Dom naroda), kao ni za kolektivnog šefa države (Predsjedništvo).
II. RELEVANTNO DOMAĆE PRAVO I PRAKSA
8. Prikaz relevantnog prava i prakse dat je u predmetu
Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine [GC], br. 27996/06 i 34836/06, ESLJP 2009. Naime, Ustav Bosne i Hercegovine pravi razliku između "konstitutivnih naroda" (osoba koje se izjašnjavaju kao Bošnjaci, Hrvati i Srbi) i "ostalih" (pripadnici etničkih manjina i osobe koje se ne izjašnjavaju kao pripadnici bilo koje grupe zbog miješanog braka, roditelja koji su u miješanom braku ili iz drugih razloga).
9. U bivšoj Jugoslaviji, o etničkoj pripadnosti odlučivala je svaka osoba za sebe, po principu samoodređenja. Dakle, nije zahtijevano ispunjavanje nekih objektivnih kriterija kao što je poznavanje određenog jezika ili pripadanje određenoj religiji. Nadalje, nije zahtijevano da osobu prihvate drugi pripadnici te etničke grupe. S obzirom na to da Ustav ne sadrži odredbu o određivanju etničke pripadnosti osobe, može se reći da se smatralo da je tradicionalno samoodređenje dovoljno.
10. Prema Ustavu (čl. IV. stav 1. i V.), samo osobe koje se izjašnjavaju kao pripadnici jednog od konstitutivnih naroda imaju pravo da se kandidiraju za Dom naroda i Predsjedništvo Bosne i Hercegovine.
11. Dana 29.6.2010. Ustavni sud Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) proglasio se nenadležnim za razmatranje pritužbe o diskriminaciji u vezi s nemogućnošću apelanta da se kandidira na izborima za Predsjedništvo zbog svog etničkog porijekla (odluka br. AP 1945/10). Apelant u tom predmetu pozvao se direktno na presudu
Sejdić i Finci.
III. RELEVANTNI DOKUMENTI MEĐUNARODNOG PRAVA
12. Komitet ministara Vijeća Evrope, vršeći svoju nadzornu funkciju u smislu člana 46. stav 2. Konvencije, usvojio je tri privremene rezolucije koje se odnose na provođenje presude
Sejdić i Finci (vidjeti dokumente br. CM/ResDH(2011)291, CM/ResDH(2012)233 i CM/ResDH(2013)259). On je pozvao vlasti Bosne i Hercegovine da preduzmu sve neophodne korake za potpuno izvršenje te presude usvajanjem potrebnih mjera s ciljem uklanjanja diskriminacije protiv onih koji nisu pripadnici jednog od konstitutivnih naroda kada je riječ o kandidiranju na izborima za Dom naroda i Predsjedništvo Bosne i Hercegovine, te da svoj Ustav i Izborni zakon usaglase sa zahtjevima Konvencije bez bilo kakvog daljnjeg odgađanja.
Relevantni dio prve privremene rezolucije, usvojene 2.12.2011., glasi:
"Podsjećajući da je od početka ispitivanja ovog slučaja Komitet smatrao da će izvršenje ove presude zahtijevati brojne amandmane na Ustav Bosne i Hercegovine i njeno izborno zakonodavstvo;
Imajući nadalje u vidu da su dana 7.7.2010., prilikom ispitivanja u kojoj mjeri Bosna i Hercegovina ispunjava svoje obaveze i dužnosti, zamjenici ministara ponovo pozvali vlasti Bosne i Hercegovine da Ustav Bosne i Hercegovine usklade s Konvencijom, a u skladu s predmetnom presudom;
Naglašavajući da se, kada je postala članicom Vijeća Evrope 2002. godine, Bosna i Hercegovina obavezala da će "u roku od jedne godine, uz pomoć Evropske komisije za demokratiju putem prava (Venecijanska komisija), preispitati izborno zakonodavstvo u svjetlu standarda Vijeća Evrope, te izvršiti izmjene gdje je potrebno";
Napominjući također da je Parlamentarna skupština povremeno podsjećala Bosnu i Hercegovinu na njene postprijemne obaveze;
...
Podsjećajući da je Komitet ministara izrazio duboko žaljenje što su izbori od 3.10. 2010. godine u Bosni i Hercegovini održani prema zakonodavstvu za koje je ovom presudom Suda utvrđeno da je diskriminirajuće;
...
PONAVLJA SVOJ POZIV vlastima i političkim liderima Bosne i Hercegovine da preduzmu potrebne mjere s ciljem uklanjanja diskriminacije onih koji se nisu izjasnili kao pripadnici jednog od konstitutivnih naroda kako bi se mogli kandidirati za Dom naroda i Predsjedništvo Bosne i Hercegovine, te da Ustav i izborni zakon usaglase sa zahtjevima Konvencije bez bilo kakvog daljnjeg odgađanja." (fusnote izostavljene)
Relevantni dio druge privremene rezolucije, usvojene 6.12.2012., glasi:
"Podvlačeći da bi te izmjene, kojima bi se omogućilo svim građanima Bosne i Hercegovine da se kandidiraju na izborima, osnažile rad demokratskih institucija u zemlji i povjerenje građana u njih;
...
Naglašavajući da je postizanje političkog konsenzusa neophodan uslov za izmjene Ustava i izbornog zakona kako bi se osiguralo ne samo izvršenje ove presude nego i potpuna usklađenost budućih izbora sa zahtjevima Konvencije;
SNAŽNO PODSJEĆA na obavezu Bosne i Hercegovine iz člana 46. Konvencije da se povinuje presudi Suda u predmetu Sejdić i Finci;
SNAŽNO POZIVA vlasti i političke lidere Bosne i Hercegovine da izmijene Ustav i izborni zakon i da ih usklade sa zahtjevima Konvencije bez bilo kakvog daljnjeg odgađanja."
Relevantni dio treće privremene rezolucije, usvojene 5.12.2013., glasi:
"Podsjećajući na više puta ponovljene pozive upućene vlastima i političkim liderima Bosne i Hercegovine da postignu konsenzus i izvrše izmjene Ustava Bosne i Hercegovine kao i njenog izbornog zakona kako bi ih uskladili s ovom presudom, te posebno podsjećajući da je ove pozive ponovila Parlamentarna skupština Vijeća Evrope (u najskorije vrijeme u svojoj Preporuci 2025(2013)), kao i razna tijela Evropske unije, te Ujedinjeni narodi;
Podsjećajući na uvjeravanja predstavnika izvršne vlasti i glavnih političkih stranaka Bosne i Hercegovine, data u brojnim prilikama, da su sve političke zainteresirane strane potpuno predane pronalaženju odgovarajućeg rješenja za izvršenje ove presude;
Podsjećajući, također, da Ustav Bosne i Hercegovine utvrđuje sljedeće: "Prava i slobode predviđeni u Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i u njenim protokolima direktno se primjenjuju u Bosni i Hercegovini. Ovi akti imaju prioritet nad svim ostalim zakonima";
Izražavajući najdublju zabrinutost što unatoč ponavljanim uvjeravanjima, uključujući i ona data na posljednjem sastanku o pitanju ljudskih prava održanom u septembru 2013. godine, neophodne ustavne i zakonske izmjene još uvijek nisu izvršene, te što ističe vrijeme koje je potrebno da se osigura da izbori 2014. godine budu održani u skladu sa zahtjevima Konvencije;
Ponovo naglasivši da će neizvršavanje ovih izmjena predstavljati ne samo otvoreno kršenje obaveza iz člana 46. stav 1. Konvencije, nego da bi također moglo ugroziti legitimitet i vjerodostojnost budućih izabranih organa države;
...
SNAŽNO POZIVA sve vlasti i političke lidere u Bosni i Hercegovini da osiguraju da se ustavni i zakonski okvir odmah uskladi sa zahtjevima Konvencije kako bi izbori u oktobru 2014. godine bili održani bez bilo kakve diskriminacije građana koji nisu pripadnici jednog od "konstitutivnih naroda"."
PROPISI
I. NAVODNE POVREDE ČLANA 14. KONVENCIJE, ČLANA 3. PROTOKOLA BR. 1, TE ČLANA 1. PROTOKOLA BR. 12
13. Aplikantica se žalila na nemogućnost da se kandidira na izborima za Dom naroda i Predsjedništvo jer je odbila da se izjasni kao pripadnica bilo kojeg od "konstitutivnih naroda"; u svom podnesku ona je navela da to predstavlja diskriminaciju. Ona se pozvala na član 14. Konvencije, član 3. Protokola br. 1 i član 1. Protokola br. 12.
Član 14. Konvencije propisuje:
"Uživanje prava i sloboda utvđenih u Konvenciji osigurat će se bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao što su: spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovinsko stanje, rođenje ili drugi status."
Član 3. Protokola br. 1 glasi:
"Visoke strane ugovornice obavezuju se da će u odgovarajućim vremenskim intervalima održavati slobodne izbore tajnim glasanjem, pod uslovima koji će osigurati slobodno izražavanje mišljenja naroda prilikom izbora zakonodavnih organa."
Član 1. Protokola br. 12 uz Konvenciju propisuje:
"1. Uživanje prava i sloboda utvđenih u Konvenciji osigurat će se bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao što su: spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovinsko stanje, rođenje ili drugi status.
2. Niko ne smije biti diskriminiran od bilo kojeg javnog organa, po bilo kojem osnovu, kao što je navedeno u stavu 1."
A. Dopuštenost
1. Strane
14. Vlada je iznijela nekoliko prigovora u pogledu dopuštenosti pritužbi. Prije svega, Vlada je navela da Bosna i Hercegovina ne može biti odgovorna za sporne ustavne odredbe jer je Ustav Bosne i Hercegovine dio međunarodnog ugovora Dejtonskog sporazuma.
Nadalje, aplikantica nije aktivno uključena u politički život tužene države. Ona je učestvovala na izborima samo jednom, i to 2002. godine, kada se bezuspješno kandidirala za Parlament Federacije Bosne i Hercegovine. Prema tome, aplikantica ne može tvrditi da je "žrtva" povreda koje navodi. Na kraju,Vlada je istakla da aplikantica nije iskoristila raspoložive domaće pravne lijekove za svoje pritužbe, a posebno apelaciju Ustavnom sudu.
15. Aplikantica je osporila ove argumente.
2. Ocjena Suda
(a) Nedopuštenost ratione personae
16. U citiranoj presudi
Sejdić i Finci, Sud je smatrao da, ostavljajući po strani pitanje da li se tužena država može smatrati odgovornom za donošenje osporavanih ustavnih odredbi, ona se svakako može smatrati odgovornom što se one još uvijek održavaju na snazi. (ibid., tačka 30). Sud stoga odbija prethodni prigovor Vlade pod ovom tačkom.
(b) Status žrtve
17. U pogledu drugog prigovora, u presudi
Sejdić i Finci Sud je ispitao status žrtve aplikanata i zaključio da, s obzirom na njihovo aktivno učešće u javnom životu, oni mogu tvrditi da su žrtve navodne diskriminacije (ibid., tačka 29). Sud ne vidi razloga da odstupi od ovakvog zaključka u predmetnom slučaju, te stoga odbija drugi prethodni prigovor Vlade.
(c) Iscrpljivanje domaćih pravnih lijekova
18. Sud podsjeća da pravilo o iscrpljivanju domaćih pravnih lijekova iz člana 35. stav 1. Konvencije zahtijeva da aplikanti prvo iskoriste pravna sredstva koja propisuje domaći pravni sistem, na koji način se države oslobađaju odgovornosti pred Evropskim sudom za svoje radnje prije nego što dobiju priliku da otklone povredu putem vlastitog pravnog sistema. Pravilo je zasnovano na pretpostavci da domaći sistem propisuje djelotvoran pravni lijek u pogledu navodne povrede. Teret dokazivanja je na Vladi koja tvrdi da nisu iscrpljena domaća pravna sredstva, da uvjeri Sud da je u relevantno vrijeme postojao djelotvoran pravni lijek i u teoriji i u praksi; ovo znači da je pravni lijek bio dostupan, da je bio u stanju pružiti pravnu zaštitu u pogledu pritužbi aplikanta, te da je pružao odgovarajuće izglede na uspjeh. Međutim, kada se zadovolji ovaj teret dokazivanja, na aplikantu je da pokaže da je pravni lijek koji je ponudila Vlada, u stvari, iscrpljen ili je iz nekog razloga nedovoljan i neučinkovit u konkretnim okolnostima predmeta, ili da su postojale posebne okolnosti koje aplikanta oslobađaju obaveze da ispuni taj uslov (vidjeti,
inter alia,
Akdivar i drugi protiv Turske, 16.09.1996, tačka 68,
Izvještaji o presudama i odlukama 1996-IV;
Sejdović protiv Italije [GC], br. 56581/00, tačka 46., ESLJP 2006-II; i
Demopoulos i drugi protiv Turske (odl.) [GC], br. 46113/99 i drugi, ESLJP 2010).
19. Kada je riječ o pravnim sistemima koji pružaju ustavnu zaštitu osnovnih prava, poput sistema Bosne i Hercegovine, Sud podsjeća da je na oštećenoj osobi da provjeri obim takve zaštite (vidjeti
Mirazović protiv Bosne i Hercegovine (odl.), br. 13628/03, 16.5.2006.).
20. I pored navedenog, Sud želi naglasiti da primjena tog pravila mora ostaviti prostora za činjenicu da se ono primjenjuje u kontekstu mehanizma za zaštitu ljudskih prava sa čijom uspostavom su se države ugovornice saglasile. Prema tome, Sud je prepoznao potrebu da se član 35. primjenjuje s određenim stepenom fleksibilnosti i bez pretjeranog formalizma. On je nadalje priznao da pravilo o iscrpljivanju domaćeg pravnog lijeka nije apsolutno niti se može primijeniti automatski; prilikom ispitivanja da li je ispoštovano to pravilo, bitno je uzeti u obzir konkretne okolnosti pojedinog slučaja. To, između ostalog, znači da Sud mora realno uzeti u obzir ne samo postojanje formalnog pravnog lijeka u pravnom sistemu određene države ugovornice, nego i opći pravni i politički kontekst u kojem on djeluje, kao i osobne prilike aplikanta (vidjeti
Akdivar i drugi, citirano u tekstu gore
, tačka 69., i
Selmouni protiv Francuske [GC], br. 25803/94, tačka 77., ESLJP 1999 V).
21. Vrativši se na predmetni slučaj, Sud primjećuje da aplikantica nije podnijela apelaciju Ustavnom sudu prije podnošenja ove aplikacije. Međutim, s obzirom na pristup Ustavnog suda u ovom pitanju (vidjeti tačku 11.), Sud smatra da apelacija Ustavnom sudu nije predstavljala djelotvoran pravni lijek za pritužbe aplikantice u ovom predmetu koji je ona trebala iscrpiti. U tim okolnostima, Sud smatra da se ne može prihvatiti prigovor Vlade po osnovu neiscrpljivanja domaćih pravnih sredstava.
3. Zaključak
22. Sud primjećuje da aplikacija nije očigledno neosnovana u smislu člana 35. stav 3. (a) Konvencije, te da nije nedopuštena ni po bilo kojem drugom osnovu. Stoga se ona mora proglasiti dopuštenom.
B. Meritum
1. Tvrdnje aplikantice
23. Aplikantica tvrdi da joj, unatoč tome što je državljanka Bosne i Hercegovine, Ustav uskraćuje pravo da se kandidira na izborima za Dom naroda i Predsjedništvo budući da se ne izjašnjava kao pripadnica jednog od "konstitutivnih naroda", niti bilo koje etničke grupe.
2. Tvrdnje Vlade
24. Vlada je navela da je postojeća ustavna struktura u Bosni i Hercegovini uspostavljena mirovnim sporazumom koji je uslijedio nakon jednog od najrazornijih sukoba u novijoj evropskoj historiji. Njegov krajnji cilj bila je uspostava mira i dijaloga između tri glavne etničke grupe - "konstitutivnih naroda". Vlada je smatrala da sporne ustavne odredbe kojima su osobe koje se ne izjašnjavaju kao pripadnici jednog od "konstitutivnih naroda" isključene iz mogućnosti kandidiranja za Dom naroda i Predsjedništvo treba ocjenjivati imajući u vidu takvu pozadinu. Vlada je ustvrdila da još nije sazrelo vrijeme za politički sistem koji bi jednostavno odražavao vladavinu većine, posebno imajući u vidu značaj monoetničkih političkih stranaka i kontinuiteta međunarodne administracije u Bosni i Hercegovini.
25. Nadalje, Vlada tvrdi da aplikantica u predmetnom slučaju nije pripadnica bilo koje "manjine", već je svojom voljom odlučila da se ne izjašnjava kao pripadnica nijednog od "konstitutivnih naroda". Ona u svako doba može promijeniti tu odluku ukoliko želi učestvovati u političkom životu Bosne i Hercegovine.
3. Ocjena Suda
26. Diskriminacija porazumijeva različit tretman osoba u sličnim situacijama, bez objektivnog i razumnog opravdanja. "Bez objektivnog i razumnog opravdanja" znači da različit tretman ne slijedi "legitiman cilj" ili da ne postoji "razuman odnos proporcionalnosti između primijenjenih sredstava i cilja koji se nastoji postići" (vidjeti, među mnogim izvorima,
Andrejeva protiv Latvije [GC], br. 55707/00, tačka 81., ESLJP 2009). Obim slobodne procjene države ugovornice u ovoj sferi varira zavisno od okolnosti, predmeta i pozadine slučaja (ibid., tačka 82.).
27. Sud dalje ponovo ističe da je isti izraz, "diskriminacija" iz člana 14. upotrijebljen i u članu 1. Protokola br. 12. Bez obzira na razliku u opsegu između ovih odredbi, namjera je bila da značenje ovog izraza u članu 1. Protokola br. 12 bude identično njegovom značenju u članu 14. (vidjeti tačku 18. Obrazloženja uz Protokol br. 12). Sud ne vidi razloga da odstupi od tumačenja "diskriminacije" utvrđenog u jurisprudenciji koja se odnosi na član 14., prilikom primjene istog pojma prema članu 1. Protokola br. 12 (vidjeti
Sejdić i Finci, tačka 55., i
Ramaer i Van Willigen protiv Holandije (odl.), br. 34880/12, 23.10.2012., tačke 88.-91.).
(a) U odnosu na Dom naroda Bosne i Hercegovine
28. Aplikantica se poziva na član 14. Konvencije u vezi s članom 3. Protokola br. 1, član 3. Protokola br. 1 sam po sebi, te član 1. Protokola br. 12. Sud će prvo ispitati ovu pritužbu u odnosu na odredbe koje su prvo pomenute. Nadalje, kako je test za član 14. i član 1. Protokola br. 12 isti (vidjeti tačku 27. u tekstu), Sud smatra primjerenim da ovu pritužbu istovremeno posmatra i u odnosu na član 1. Protokola br. 12.
29. Sud je već utvrdio u presudi
Sejdić i Finci da izbori za Dom naroda Bosne i Hercegovine spadaju u opseg člana 3. Protokola br. 1 (ibid., tačke 40. i 41.). Prema tome, član 14. Konvencije u vezi s članom 3. Protokola br. 1 primjenjiv je u ovom predmetu.
30. Sud primjećuje da, prema Ustavu, samo osobe koje se izjašnjavaju kao pripadnici jednog od "konstitutivnih naroda" (Bošnjaci, Hrvati i Srbi) imaju pravo da se kandidiraju za Dom naroda Bosne i Hercegovine. Aplikantica, koja se ne izjašnjava kao pripadnica jednog od "konstitutivnih naroda", nego kao građanka Bosne i Hercegovine, iz tog razloga je isključena (vidjeti, mutatis mutandis,
Sejdić i Finci, citirana gore, tačka 45.). Sud stoga smatra da je ovaj predmet identičan predmetu
Sejdić i Finci. Iako se, za razliku od aplikanata u tom predmetu koji su romskog i jevrejskog porijekla, aplikantica u ovom predmetu ne izjašnjava kao pripadnica bilo koje određene grupe, i ona je onemogućena da se kandidira na izborima za Dom naroda po osnovu njenog porijekla.
31. Kada je riječ o argumentu Vlade da se aplikantica može u svako doba izjasniti kao pripadnica jednog od "konstitutivnih naroda", Sud primjećuje da se isto može reći i za pripadnike manjina, poput aplikanata u predmetu
Sejdić i Finci, kao i za građane bez etničke pripadnosti. Kako je navedeno u tekstu gore, nema objektivnih kriterija za nečiju etničku pripadnost (vidjeti tačku 8. u tekstu). To zavisi isključivo od vlastitog samoodređenja osobe. Mogu postojati različiti razlozi da se osoba ne izjašnjava kao pripadnik bilo koje određene grupe poput, naprimjer, mješovitog braka ili roditelja koji su različitog porijekla, ili jednostavno, da se aplikantica željela izjasniti kao građanka Bosne i Hercegovine. Iako nije jasno koji su razlozi aplikantice u ovom predmetu, Sud ih u svakom slučaju smatra nebitnim. Aplikantica ne treba biti onemogućena da se kandidira na izborima za Dom naroda zbog njenog ličnog samoodređenja.
32. Sud ponavlja da je u presudi
Sejdić i Finci (ibid., tačka 50.) već utvrđeno da identične ustavne odredbe predstavljaju diskriminatorno različito postupanje suprotno članu 14. u vezi s članom 3. Protokola br. 1. Prema tome, i prema detaljno obrazloženim razlozima u presudi
Sejdić i Finci (tačke 47.-49.), Sud zaključuje da je došlo do povrede člana 14. u vezi s članom 3. Protokola br. 1, te povrede člana 1. Protokola br. 12, usljed kontinuiranog onemogućavanja da se aplikantica kandidira na izborima za Dom naroda Bosne i Hercegovine.
33. Imajući u vidu ono što je utvrdio u prethodnim tačkama, Sud smatra da nije potrebno posebno ispitivati da li je također došlo i do povrede člana 3. Protokola br. 1 samog po sebi, u odnosu na Dom naroda.
(b) U odnosu na Predsjedništvo Bosne i Hercegovine
34. Aplikantica se poziva samo na član 1. Protokola br. 12.
35. Sud je već utvrdio da je ovaj član primjenjiv na izbore za Predsjedništvo Bosne i Hercegovine u presudi
Sejdić i Finci (ibid., tačka 54.).
36. Zbog činjenice da se aplikantica ne izjašnjava kao pripadnica "konstitutivnog naroda", ona se također nema pravo kandidirati na izborima za Predsjedništvo. Već je utvrđeno da isti taj ustavni preduslov predstavlja diskriminatorno različito postupanje suprotno članu 14. u vezi s članom 3. Protokola br. 1, kao i članu 1. Protokola br. 12, u odnosu na Dom naroda (vidjeti tačku 32. u tekstu), te se tako i pojam diskriminacije, zabranjene članom 14. i članom 1. Protokola br. 12, ima tumačiti na isti način (vidjeti tačku 27. u tekstu). U presudi
Sejdić i Finci (ibid., tačka 56.), Sud je već utvrdio da su ustavne odredbe koje aplikante onemogućavaju da budu birani za Predsjedništvo diskriminatorne i suprotne članu 1. Protokola br. 12. Sud ne vidi razloga da u ovom predmetu odstupi od te jursiprudencije.
37. Prema tome, došlo je do povrede člana 1. Protokola br. 12 u odnosu na nemogućnost aplikantice da se kandidira za Predsjedništvo.
II. PRIMJENA ČLANA 46. KONVENCIJE
38. Sud smatra primjerenim da ovaj predmet razmotri u odnosu na član 46. Konvencije koji u relevantnom dijelu glasi:
"1. Visoke strane ugovornice obavezuju se da će se povinovati konačnim presudama Suda u svakom predmetu u kojem su strana u postupku.
2. Konačna presuda Suda dostavlja se Komitetu ministara koji će vršiti nadzor nad njenim izvršenjem..."
39. Sud podsjeća da član 46. Konvencije, tumačen u svjetlu člana 1., nameće tuženoj državi pravnu obavezu da, pod nadzorom Komiteta ministara, preduzme odgovarajuće opće i /ili individualne mjere kako bi se ostvarilo pravo aplikanta za koje je Sud našao da je povrijeđeno. Takve mjere moraju se preduzeti i u pogledu drugih osoba koje se nalaze u istom položaju u kojem se nalazi i aplikant, posebno rješavanjem problema koji su doveli do takvih zaključaka Suda (vidjeti
Scozzari i Giunta protiv Italije [GC], br. 39221/98 i 41963/98, tačka 249., ESLJP 2000 VIII;
Karanović protiv Bosne i Hercegovine, br. 39462/03, tačka 28., 20.11.2007;
Čolić i drugi protiv Bosne i Hercegovine, br. 1218/07 i drugi, tačka 17., 10.11.2009.;
Burdov protiv Rusije (br. 2), br. 33509/04, tačka 125., ESLJP 2009 ...; i
Greens i M.T. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 60041/08 i 60054/08, tačka 106., ESLJP 2010 (izvaci)).
40. Sud dalje podsjeća na svoj zaključak u presudi
Sejdić i Finci da ustavne odredbe koje onemogućavaju kandidiranje aplikanata na izborima za Dom naroda i Predsjedništvo Bosne i Hercegovine predstavljaju diskriminatorno različito postupanje suprotno članu 14. u vezi s članom 3. Protokola br. 1, te članu 1. Protokola br. 12. Sud naglašava da je nalaz o povredi u ovom predmetu direktna posljedica propusta vlasti tužene države da uvedu mjere kako bi se povinovale presudi u predmetu
Sejdić i Finci. Propust tužene države da uvede ustavne i legislativne prijedloge kako bi okončala postojeću neusklađenost Ustava i Izbornog zakona s članom 14., članom 3. Protokola br. 1 i članom 1. Protokola br. 12 ne predstavlja samo otežavajuću okolnost kada je riječ o odgovornosti države prema Konvenciji zbog postojećeg ili ranijeg stanja stvari, već također ugrožava buduću djelotvornost mehanizma Konvencije (vidjeti
Broniowski, citiran gore, tačka 193., i
Greens i M.T., citiran gore, tačka 111.).
41. U skladu s članom 46. stav 2., presuda
Sejdić i Finci trenutno je pod nadzorom Komiteta ministara koji je redovno pratio razvoj događaja na domaćoj razini i zahtijevao brzo okončanje postojeće situacije nepovinovanja presudi. On je uvijek smatrao da je potrebno usvojiti određeni broj izmjena Ustava Bosne i Hercegovine, kao i njenog izbornog zakonodavstva kako bi se izvršila ova presuda. Komitet ministara donio je tri privremene rezolucije zahtijevajući od vlasti Bosne i Hercegovine da preduzmu sve potrebne korake za potpuno izvršenje te presude usvajanjem neophodnih mjera s ciljem otklanjanja diskriminacije protiv onih koji nisu pripadnici konstitutivnih naroda prilikom kandidiranja na izborima za Dom naroda i Predsjedništvo Bosne i Hercegovine, te da usklade svoj ustav i izborno zakonodavstvo sa zahtjevima Konvencije bez bilo kakvog daljnjeg odgađanja (vidjeti tačku 12. u tekstu; vidjeti također rezolucije br. 1701(2010), 1725(2010) i 1855(2012), te Preporuku br. 2025(2013) Parlamentarne skupštine Vijeća Evrope). Posebno je u svojoj trećoj rezoluciji Komitet ministara pozvao tuženu državu "da osigura da se ustavni i zakonodavni okvir odmah usklade sa zahtjevima Konvencije kako bi izbori zakazani za oktobar 2014. bili održani bez diskriminacije protiv onih građana koji nisu pripadnici nijednog od "konstitutivnih naroda" (vidjeti tačku 12. u tekstu).
42. U svjetlu dugog kašnjenja do kojeg je već došlo, Sud, kao i Komitet ministara, želi podstaknuti najbrže i najefikasnije razrješenje situacije na način koji je u skladu s garancijama koje pruža Konvencija (uporediti,
Greens i M.T., citirana gore, tačka 112.).
43. U presudi
Sejdić i Finci Sud je primijetio da je u vrijeme kada su donesene sporne ustavne odredbe na terenu došlo do vrlo krhkog primirja, te da je cilj tih odredbi bio da se zaustavi brutalni sukob obilježen genocidom i "etničkim čišćenjem" (vidjeti ibid., tačka 45.). Priroda tog sukoba bila je takva da je bilo neophodno pristati na "konstitutivne narode" kako bi se osigurao mir (ibid.). Međutim sada, više od osamnaest godina nakon završetka tragičnog sukoba, ne može postojati bilo kakav razlog za održavanje na snazi spornih ustavnih odredbi. Sud očekuje da će se bez daljnjeg odgađanja uspostaviti demokratsko uređenje. S obzirom na potrebu da se osigura stvarna politička demokratija, Sud smatra da je došlo vrijeme za politički sistem koji će svakom građaninu Bosne i Hercegovine osigurati pravo da se kandidira na izborima za Predsjedništvo i Dom naroda Bosne i Hercegovine, bez diskriminacije po osnovu etničke pripadnosti i bez davanja posebnih prava konstitutivnim narodima uz isključivanje manjina ili građana Bosne i Hercegovine.
III. PRIMJENA ČLANA 41. KONVENCIJE
44. Član 41. Konvencije propisuje:
"Ako Sud utvrdi da je došlo do povrede Konvencije ili njenih protokola, te ako zakonodavstvo visoke strane ugovornice o kojoj je riječ omogućava samo djelimično obeštećenje, Sud će, po potrebi, odrediti pravičnu naknadu oštećenoj strani."
45. Aplikantica nije podnijela zahtjev za pravičnu naknadu. Prema tome, Sud smatra da nije pozvan da joj dosudi bilo koji iznos po tom osnovu.
IZ NAVEDENIH RAZLOGA, SUD
1. Jednoglasno
proglašava aplikaciju dopuštenom;
2.
Presuđuje, sa šest glasova prema jedan, da je došlo do povrede člana 14. Konvencije u vezi s članom 3. Protokola br. 1 u odnosu na nemogućnost da se aplikantica kandidira na izborima za Dom naroda Bosne i Hercegovine;
3.
Presuđuje jednoglasno da je došlo do povrede člana 1. Protokola br. 12 u odnosu na nemogućnost da se aplikantica kandidira na izborima za Dom naroda Bosne i Hercegovine;
4.
Presuđuje jednoglasno da nema potrebe da se ista pritužba ispituje prema samom članu 3. Protokola br. 1;
5.
Presuđuje jednoglasno da je došlo do povrede člana 1. Protokola br. 12 u odnosu na nemogućnost da se aplikantica kandidira na izborima za Predsjedništvo Bosne i Hercegovine.
Sačinjeno na engleskom jeziku i objavljeno pisanoj formi dana 15.7.2014., u skladu s pravilom 77. stavovi 2. i 3. Pravila Suda.
|
Fatoş
Aracı
|
Ineta Ziemele
|
|
zamjenica
registrara
|
predsjednica
|
U skladu s članom 45. stav 2. Konvencije i Pravilom 74. stav 2. Pravila Suda, izdvojeno mišljenje sudije Wojtyczeka nalazi se u aneksu ove presude.
I. Z.
F. A.
DJELIMIČNO IZDVOJENO MIŠLJENJE SUDIJE WOJTYCZEKA
1. Saglasan sam da je u ovom predmetu došlo do povrede člana 1. Protokola br. 12, ali ne dijelim mišljenje da je Bosna i Hercegovina prekršila član 14. Konvencije u vezi s članom 3. Protokola br. 1.
2. Primjećujem da ovaj predmet pokreće veoma složena pitanja u pogledu obima ustavnog prava. Većina je odlučila da slijedi pristup koji je usvojen u presudi Velikog vijeća u predmetu
Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine (br. 27996/06 i 34836/06, ESLJP 2009). U toj presudi, Sud je postupao u četiri faze. Prvo, analizirao je ovlaštenja Doma naroda Bosne i Hercegovine i istakao njihov široki opseg (tačka 41.). Drugo, s obzirom na široki opseg ovlaštenja koja uživa taj dom parlamenta, zaključio je da izbori za to tijelo spadaju u domen člana 3. Protokola br. 1. Treće, Sud je ispitao da li kontinuirana nemogućnost kandidature aplikanata na izborima za Dom naroda Bosne i Hercegovine ima objektivno i razumno opravdanje. Četvrto, nakon što je izvršio analizu bosanskohercegovačkih propisa, zaključio je da "kontinuirana nemogućnost kandidature aplikanata na izborima za Dom naroda Bosne i Hercegovine nema objektivno i razumno opravdanje, te se time krši član 14. u vezi s članom 3. Protokola br. 1" (vidjeti tačku 50. presude
Sejdić i Finci).
Kako izgleda, obrazloženje u predmetu
Sejdić i Finci zasniva se na sljedećim implicitnim pretpostavkama u pogledu značenja člana 3. Protokola br. 1: (i) ako drugi dom ima relativno široka ovlaštenja, on mora biti izabrano tijelo; (ii) izbori za ovaj drugi dom treba da ispunjavaju iste kriterije kao i izbori za prvi dom; i (iii) svaki odrasli građanin stoga ima subjektivno pravo da se kandidira na izborima za taj drugi dom. Nisam uvjeren da formulacija člana 3. Protokola br. 1 opravdava prihvatanje ovih pretpostavki kao neophodnih pravnih posljedica te odredbe. Ako dosljedno primijenimo predloženi pristup, onda je moguće da i neke druge evropske zemlje s dvodomnim zakonodavnim tijelom krše član 3. Konvencije.
Prema praksi Suda, član 3. je primjenjiv na zakonodavni organ Evropske unije (vidjeti
Matthews protiv Ujedinjenog Kraljevstva [GC], br. 24833/94, ESLJP 1999 I). Evropska unija ima Parlament koji se bira putem univerzalnog, ali nejednakoj prava glasa, te Vijeće koje se ne bira, sa širokim zakonodavnim ovlaštenjima. U tom kontekstu, mogu se javiti ozbiljne sumnje u pogledu toga da li bi ustavni sistem Evropske unije prošao test koji je implicitno uspostavljen u predmetu
Sejdić i Finci.
3. Preambula Konvencije sadrži važne smjernice u pogledu tumačenja Konvencije. Bar dvije od njih su od ogromne važnosti u predmetima koji se odnose na pitanja ustavnog prava. Kao prvo, preambula se poziva na "zajedničko razumijevanje i poštovanje ljudskih prava". Konvencija bi se stoga trebala tumačiti na način koji odražava zajedničko razumijevanje ljudskih prava među državama ugovornicama. Kada su moguća različita tumačenja, prema pozitivnim pravilima tumačenja međunarodnih ugovora, prednost treba dati rješenju koje bolje odražava zajedničko razumijevanje ljudskih prava.
Drugo, preambula se poziva na "zajedničku baštinu političkih tradicija, ideala, slobode i vladavine zakona". Tumačenje Konvencije bi stoga trebalo uzeti u obzir ovu zajedničku baštinu. Kada su moguća različita tumačenja, prema pozitivnim pravilima tumačenja međunarodnih ugovora, prednost treba dati rješenju koje bolje odražava zajedničku baštinu političkih tradicija. Ista ideja može se također izraziti malo dugačijim riječima: tumačenje Konvencije treba uzeti u obzir zajedničku evropsku ustavnu baštinu. Paradigma evropske ustavnosti neizbježna je referentna tačka za tumačenje Konvencije.
4. Važno je napomenuti veliku raznolikost izbornih zakona širom Evrope, kao i različitost rješenja koja se odnose na organizaciju zakonodavne vlasti. Postoji mnoštvo izbornih sistema koji ispunjavaju kriterije slobodnih izbora, kao i mnoštvo modela dvodomnog sistema koji ispunjavaju kriterije demokratije.
Sama ideja dvodomnog sistema pretpostavlja da postoji i drugi dom koji je po mnogo čemu različit od prvog, i čiji članovi mogu biti odabrani na veoma različit način od izbora za prvi dom. Dok prvi dom predstavlja državu, kao političku zajednicu sastavljenu od njenih građana, drugi dom može biti zasnovan na drugačijoj ideji zastupanja. Jedno od mogućih opravdanja za postojanje drugog doma jeste da se otklone nedostaci zastupanja u prvom domu. Ustavotvorci mogu, dakle, osmisliti drugi dom koji će osigurati zastupanje posebnih interesa i opredijeliti se za izborni sistem koji daje jači glas određenim društvenim grupama. To je tzv. model nepodudarnog dvodomnog sistema.
5. Član 3. Protokola br. 1 formuliran je na veoma specifičan način. Kao što je ispravno navedeno u zajedničkom izdvojenom mišljenju sudija Wildhabera, Coste, Lorenzena, Kovlera i Jebensa u presudi Velikog vijeća u predmetu
Hirst protiv Ujedinjenog Kraljevstva (br. 2) (br. 74025/01, ESLJP 2005 IX), formulacija ove odredbe je drugačija od skoro svih ostalih materijalnih odredbi Konvencije. Ona je također potpuno drugačija od formulacije člana 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima koji utvrđuje da "svaki građanin ima pravo i mogućnost, bez razlike po bilo kojem osnovu iz člana 2, kao i bez neopravdanih ograničenja... glasati i biti biran na stvarnim izborima koji će se, na osnovu univerzalnog i jednakog prava glasa, periodično održavati tajnim glasanjem, čime se garantira slobodno izražavanje volje birača".
U Konvenciji naglasak se stavlja na objektivne garancije za održavanje slobodnih izbora, a ne na subjektivna prava nosioca prava. Ovo težište na objektivnom pravu od ogromnog je značaja za utvrđivanje opsega i sadržaja odredbe koja se razmatra. Nema sumnje da se pojam slobodni izbori za zakonodavni organ odnosi na univerzalno pravo glasa koje podrazumijeva nepostojanje neopravadnih ograničenja prava glasa i prava da se bude biran. Istovremeno, demokratski evropski konstitucionalizam je prihvatio određena inherentna ograničenja obima tih prava. Kada je riječ o izborima za parlament, odraslim građanima moraju se osigurati izborna prava, ali to ne mora nužno uključivati nesposobne osobe ili osobe kojima je oduzeto pravo glasa u vezi sa osudom za krivično djelo. Dalja ograničenja i kvalifikacije mogu biti prihvatljive na izborima za drugi dom parlamenata.
6. Član 3. Protokola br. 1 pokreće veoma delikatno pitanje adekvatnosti u pogledu obima ovlaštenja drugog doma i načina odabira njegovih članova. Slažem se da raspodjela zakonodavnih ovlaštenja između domova državnog parlamenta predstavlja važan parametar iz perspektive ove odredbe. Ako drugi dom ima samo ograničena ovlaštenja, i ako prvi dom može prevazići njegovo protivljenje, tada je sloboda da se oblikuje način odabira njegovih članova veoma velika. Međutim, ako drugi dom uživa zakonodavna ovlaštenja jednaka onima koja ima prvi dom, tada je obim ustavne autonomije koja je ostavljena državama da oblikuju način biranja članova drugog doma daleko više ograničena. Međutim, nisam uvjeren da u takvoj situaciji član 3. Protokola br. 1 ne samo da nameće obavezu održavanja izbora za drugi dom, nego i postavlja iste standarde za te izbore kakvi važe za izbore za prvi dom.
Očito je da član 3. Protokola br. 1 nameće striktne standarde za izbore za prvi dom parlamenta. Slažem se s mišljenjem da ova odredba sadrži individualno i izvršno pravo na slobodne izbore za "prvi" dom parlamenta, te da neopravdana ograničenja prava glasa i prava kandidiranja na izborima nisu u skladu s konceptom slobodnih izbora. Nadalje, bilo bi teško prihvatiti prvi dom koji se bira indirektno.
Kada je riječ o problemu drugog doma, nemoguće je ne složiti se sa stavom ponovljenim u presudi
Sejdić i Finci (tačka 40.) da je "član 3. Protokola br. 1 pažljivo koncipiran kako bi se izbjegli izrazi koji bi se mogli tumačiti kao apsolutna obaveza održavanja izbora za oba doma u svakom dvodomnom sistemu (vidjeti
Mathieu-Mohin i Clerfayt protiv Belgije, 2.3.1987., tačka 53., Serija A br. 113)". Nadalje, po mom mišljenju, ako član 3. Protokola br. 1 dozvoljava i drugi način odabira članova drugog doma osim putem izbora od strane građana, iz ove odredbe ne možemo izvesti subjektivno pravo glasa, ni subjektivno pravo kandidiranja na izborima za ovaj dom. Kada ne postoji pravo zaštićeno Konvencijom i njenim protokolima, član 14. nije primjenjiv. Ta odredba ne može se primijeniti na pravo kandidiranja za drugi dom koje je sadržano samo u domaćem propisima.
Po mom mišljenju, član 3. Protokola br. 1 postavlja općenitiji i fleksibilniji test kao osnov za ocjenu načina odabira članova drugog doma. Odredba o kojoj je riječ zahtijeva usklađenost ustavnog sistema u cjelini sa sljedećim standardom. Slobodni i neposredni izbori za prvi dom, zajedno sa usvojenim sistemom odabira članova drugog doma, trebali bi osigurati slobodno izražavanje volje naroda prilikom izbora zakonodavnog organa. Kao što je navedeno, za ovu opću ocjenu mora se uzeti u obzir, između ostalog, obim ovlaštenja koja uživa svaki dom državnog parlamenta. Ustavna arhitektura trebalo bi da omogući građanima da odluče o političkoj orijentaciji zakonodavne vlasti posmatrane u cjelini.
