Službeni glasnik BiH, broj 41/22
Ovaj akt nije unešen na bosanskom jeziku.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj
U 9/22, rješavajući zahtjev
Općinskog suda u Zenici (sudija Edvin Kokić), na osnovu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1), (2) i (3) i člana 61. st. (2), (3) i (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu:
Mato Tadić, predsjednik
Miodrag Simović, potpredsjednik
Mirsad Ćeman, potpredsjednik
Helen Keller, potpredsjednica
Valerija Galić, sutkinja
Seada Palavrić, sutkinja
Zlatko M. Knežević, sudija
Angelika Nußberger, sutkinja
Ledi Bianku, sudija
na sjednici održanoj 26. maja 2022. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU
Odlučujući o zahtjevu
Općinskog suda u Zenici (sudija Edvin Kokić) za ocjenu ustavnosti člana 44. Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona ("Službene novine Zeničko-dobojskog kantona" br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19, 19/20 i 15/21),
utvrđuje se da član 44. Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona ("Službene novine Zeničko-dobojskog kantona" br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19, 19/20 i 15/21) nije u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 12. Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u BiH ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 59/07 i 59/09).
Nalaže se Skupštini Zeničko-dobojskog kantona da, u skladu sa članom 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, najkasnije u roku od šest mjeseci od objavljivanja ove odluke u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" usaglasi član 44. Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona ("Službene novine Zeničko-dobojskog kantona" br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19, 19/20 i 15/21) sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 12. Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 59/07 i 59/09).
Nalaže se Skupštini Zeničko-dobojskog kantona da, u skladu sa članom 72. stav (5) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, najkasnije tri mjeseca po isteku roka iz prethodnog stava obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o mjerama preduzetim s ciljem izvršenja ove odluke.
Odlučujući o zahtjevu
Općinskog suda u Zenici (sudija Edvin Kokić) za ocjenu kompatibilnosti člana 59. Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona ("Službene novine Zeničko-dobojskog kantona" br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19, 19/20 i 15/21),
utvrđuje se da je član 59. Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona ("Službene novine Zeničko-dobojskog kantona" br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19, 19/20 i 15/21) u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".
OBRAZLOŽENJE
I. Uvod
1. Općinski sud u Zenici (sudija Edvin Kokić; u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 11. marta 2022. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti čl. 44. i 59. Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona ("Službene novine Zeničko-dobojskog kantona" br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19, 19/20 i 15/21, u daljnjem tekstu: ZVOZDK) sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 12. Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u BiH ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 59/07 i 59/09; u daljnjem tekstu: Okvirni zakon).
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Podnosilac zahtjeva je prvobitno u zahtjevu naveo: "Optuženi su ovom sudu dostavili zahtjev u cilju ocjene ustavnosti (usuglašenosti) odredbi zakona koje je Tužilaštvo navelo u opisu optužnice. Stoga Vam ovim putem, kao zahtjev ovog suda, prosljeđujemo zahtjev optuženih". Ustavni sud je na osnovu člana 22. Pravila Ustavnog suda zatražio dopunu zahtjeva. Dopunjeni zahtjev je dostavljen Ustavnom sudu 5. aprila 2022. godine.
3. Na osnovu člana 23. Pravila Ustavnog suda, od Skupštine Zeničko-dobojskog kantona (u daljnjem tekstu: Skupština ZDK) zatraženo je 6. aprila 2022. godine da dostavi odgovor na zahtjev.
4. Skupština ZDK je (nakon što je, uz navođenje razloga, obavijestila Ustavni sud da joj treba još vremena) dostavila odgovor koji je zaprimljen 10. maja 2022. godine.
III. Zahtjev
a) Navodi iz zahtjeva
5. Podnosilac zahtjeva je u zahtjevu istakao sljedeće:
"Prvi dio zahtjeva za ocjenu ustavnosti pred Ustavnim sudom BiH odnosi se na pitanje da li je odredba člana 44. Zakona o visokom obrazovanju ZDK ('Službene novine Zeničko-dobojskog kantona' br. 06/09, 09/13, 13/13, 4/15, 5/18, 19/20 i 15/21) kompatibilna i usklađena sa članom 12. Okvirnog zakona o visokom obrazovanju BiH ('Službeni glasnik BiH' br. 59/07 i 59/09) u dijelu ovlaštenog organa Univerziteta u Zenici koji je donio Statut Univerziteta u Zenici s neposrednom pravnom posljedicom i na ocjenu nevaljanosti općeg akta visokoškolske ustanove Univerzitet u Zenici.
[…]
Takav način donošenja Statuta nije u skladu sa članom 12. Okvirnog zakona o visokom obrazovanju BiH u kojem je izričito propisano da statut svake visokoškolske ustanove donosi Senat uz prethodno pribavljeno mišljenje Upravnog odbora.
Slijedeći ustaljenu praksu Ustavnog suda BiH iz oblasti visokog obrazovanja u BiH (Odluke broj U 22/18 od 05. 07. 2019. godine i broj U 10/21 od 02. 12. 2021. godine), odnosno obligatornost primjene člana 63. Okvirnog zakona o visokom obrazovanju BiH u kojem je izričito propisano da svi kantonalni zakoni o visokom obrazovanju moraju biti usklađeni s ovim državnim zakonom, to bi nadalje, s tačke poštovanja principa ustavnosti i vladavine prava iz člana I/2. Ustava BiH, značilo i da član 44. Zakona o visokom obrazovanju ZDK u dijelu donošenja Statuta Univerziteta u Zenici nije u skladu sa članom 12. Okvirnog zakona o visokom obrazovanju BiH kao nadređenim državnim propisom.
Rješavanju navedenog pravnog pitanja također se pridružuje i rješavanje narednog pravnog pitanja, a to je da odredba člana 59. Zakona o visokom obrazovanju ZDK nije u skladu s principom vladavine prava iz člana I/2. Ustava BiH i principom pravne sigurnosti inkorporiranim u njega.
Dakle, drugi dio zahtjeva za ocjenu ustavnosti je zauzimanje stava da li je
primjena 1 člana 59. Zakona o visokom obrazovanju ZDK ('Službene novine Zeničko-dobojskog kantona' br. 06/09, 09/13, 13/13, 4/15, 5/18, 19/20 i 15/21) u skladu sa principom vladavine prava iz člana I/2. Ustava BiH i principom pravne sigurnosti inkorporiranom u njega?
To pravno pitanje se može dovesti u vezu i s povredom nekih drugih principa sadržanih u Ustavu BiH (član II/6, član III/2.c i član III/3.b). Identična formulacija ovog člana 59. Zakona o visokom obrazovanju ZDK također je sadržana i u članu 82. stav 1. Statuta Univerziteta u Zenici. Član 59. Zakona o visokom obrazovanju ZDK u suprotnosti je s principom vladavine pravne sigurnosti iz člana 1/2. Ustava BiH i principima organizacije pravosudnog sistema u BiH s obzirom na to da je ustanovljena nadležnost sudova (redovnih i najviših) i drugih državnih organa, a ne i rektora jedne visokoškolske ustanove u BiH, da ti državni organi u odgovarajućim propisanim (sudskim ili upravnim) postupcima u okviru pravnog sistema BiH donose odluke kojim se obustavlja od izvršenja neki opći akt visokoškolske ustanove, odnosno preispituju i ocjenjuju da li je neki opći akt donesen u visokoškolskoj ustanovi u suprotnosti s ustavom ili sa zakonom i drugim propisima, kao i da obustavljaju od izvršenja donesene pojedinačne akte visokoškolske ustanove kojim se nanosi šteta visokoškolskoj ustanovi ili društvenoj zajednici.
Svaki opći ili pojedinačni akt visokoškolske ustanove može biti predmet naknadne upravne ili sudske kontrole od strane nadležnih državnih organa u odgovarajućim postupcima zaštite i ostvarivanja građanskih prava i obaveza koji su propisani zakonom, ali ne i od strane rektora jedne visokoškolske ustanove. Rektor kao pojedinac ne vrši sudsku ili upravnu vlast, niti ima sudsku ili upravnu nadležnost da ocjenjuje pravnu valjanost donesenih općih akata kao izvora prava u smislu regulacije rada jedne visokoškolske ustanove, posebno da li su oni u suprotnosti s ustavom ili zakonom i drugim propisima, niti da preispituje i ocjenjuje donesene pojedinačne akte na mjesto sudova i drugih nadležnih državnih organa ako su ti državni organi i najviše sudske instance u BiH […]."
Predmet povodom kojeg je zahtjev pokrenut
6. Podnosilac zahtjeva je dostavio optužnicu Kantonalnog tužilaštva Zeničko-dobojskog kantona (od 7. decembra 2021. godine) i druge akte, a povodom krivičnog postupka koji se vodi protiv četiri optužena lica (navedena imena) zbog produženog krivičnog djela zloupotrebe položaja ili ovlaštenja iz člana 383. stav l. Krivičnog zakona FBiH u vezi sa članom 55. Krivičnog zakona FBiH ("Službene novine FBiH" br. 36/03, 21/04, 69/04, 18/05, 42/10, 42/11, 59/14, 76/14, 46/16 i 75/17). S obzirom na to da je odredba člana 383. KZFBiH blanketnog karaktera, to je u optužnici stavljeno na teret optuženim da nisu postupali u skladu sa odredbama ZVOZDK i Statuta Univerziteta u Zenici, zbog čega je zahtjev za ocjenu ustavnosti proslijeđen od tog suda (a na prijedlog odbrane) u vezi s budućom odlukom tog suda u predmetnom krivičnom postupku.
b) Odgovor na zahtjev
7. Skupština ZDK je u odgovoru na zahtjev istakla sljedeće:
"U predmetnom slučaju, odnosno pitanju usaglašenosti odredbi člana 44. Zakona o visokom obrazovanju ('Službene novine Zeničko-dobojskog kantona' br. 06/09, 09/13, 13/13, 04/15, 05/18, 94/19, 19/20 i 15/21) sa odredbom člana 12. Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini ('Službeni glasnik Bosne i Hercegovine' br. 59/07 i 59/09) i odredbe člana 59. Zakona o visokom obrazovanju s principom vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine i principom pravne sigurnosti inkorporiranom u njega, nema elemenata niti obilježja povrede bilo kojeg pripadajućeg prava pojedinca zagarantovanog članom II/3. Ustava Bosne i Hercegovine, a posebno ne u smislu stavljanja u neravnopravan položaj u vezi s osporenim odredbama Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona, odnosno da nema kršenja prava na nediskriminaciju iz člana 14. a u vezi sa članom 6. Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama.
Naime, odredbe Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini načelno uređuju ključna obrazovna pitanja u segmentu visokog obrazovanja, pri čemu je izvorna nadležnost za obrazovanje na nivou entiteta, odnosno kantonalnog nivoa vlasti unutar entiteta Federacija BiH. S tim u vezi želimo posebno naglasiti i činjenicu da u zakonodavno-pravnom smislu na području ovog entiteta su u primjeni i drugi pravni propisi koji na bliži način uređuju pitanja vezana za ustanove, a posebno za ustanove od šireg javnog interesa, kao što je i preuzeti Zakon o ustanovama ('Službeni list RBiH' br. 6/92, 8/93 i 13/94), koji je kao takav sastavnim dijelom cjeline pravnog zakonodavstva, odnosno u neposrednoj primjeni na području cijele Federacije Bosne i Hercegovine kada je riječ o ustanovama. Stoga i u predmetnom slučaju svaki od nivoa nadležne vlasti, prilikom donošenja legislative iz svoje resorne nadležnosti ne može zanemariti činjenicu o pravnom i faktičkom postojanju svih ostalih važećih zakonskih propisa unutar pravnog okvira Federacije Bosne i Hercegovine.
Stoga nije ni bilo pravno opravdano, niti pravno moguće izvršiti samo preuzimanje odredbi Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u BiH u primjenu na nivou kantona jer su iz objektivnih razloga potpuno različite pravne situacije i/ili pravni položaj visokoškolskih ustanova unutar isključivih ustavnih, kantonalnih nadležnosti nad obrazovanjem."
8. Navedeni stav je dalje u odgovoru razrađen tako što je dat primjer Zeničko-dobojskog kantona koji ima Javnu ustanovu Univerzitet u Zenici, čiji je osnivač Skupština ZDK, te drugog kantona koji ima samo privatne visokoškolske ustanove. Ipak, odredbe ZVOZDK, kao i provedbeni propisi jednako se odnose na sve visokoškolske ustanove (dakle u svim oblicima vlasništva), a što je od značaja i za pravilno i potpuno sagledavanje ove pravne stvari. U odgovoru je navedeno da član 12. Okvirnog zakona nije usklađen s odredbama iz člana 24. stav 1. i člana 27. Zakona o ustanovama, ukazujući na sadržaj navedenih odredbi. Dalje se navodi da član 44. stav (2) ZVOZDK ne ograničava autonomiju Univerziteta jer se ona ne odnosi na akademske slobode utvrđene u čl. 6. i 7. ZVOZDK. Ukazano je da su prilikom donošenja ZVOZDK uzete u obzir odredbe iz Okvirnog zakona i Zakona o ustanovama, a samim ZVOZDK uređena su sva pitanja značajna za rad Javne ustanove Univerzitet u Zenici u skladu s principima Okvirnog zakona. Također je ukazano da je Senat Univerziteta u Zenici utvrdio prijedlog Statuta Javne ustanove Univerzitet u Zenici, te ga uputio Upravnom odboru Univerziteta u Zenici, koji je prije njegovog usvajanja zatražio i dobio saglasnost osnivača na prijedlog Statuta.
9. U odgovoru na zahtjev je navedeno da je u Nacrtu novog zakona o visokom obrazovanju (koji je razmatran i prihvaćen Zaključkom Skupštine Zeničko-dobojskog kantona) u odredbi člana 46. predviđeno da statut visokoškolske ustanove donosi senat visokoškolske ustanove, a što je u skladu sa odredbama Okvirnog zakona. U nastavku odgovora je dalje navedeno: "Imajući u vidu da je obrazovna politika u isključivoj ustavnoj nadležnosti kantona, proizlazi da je Skupština [ZDK] nadležna donositi propise o obrazovanju i urediti ovu oblast svojim zakonom, koji ne mora u potpunosti biti identičan Okvirnom zakonu […], tako da odredba člana 44. ZVOZDK ne mora biti identična sa odredbom člana 12. Okvirnog zakona."
10. U vezi sa zahtjevom za ocjenu ustavnosti odredbe člana 59. ZVOZDK, Skupština ZDK u odgovoru navodi da ga smatra neosnovanim jer je suprotno principu vladavine prava i principu pravne sigurnosti da se izvršavaju opći akti doneseni u visokoškolskoj ustanovi koji nisu u saglasnosti sa ustavom ili su u suprotnosti sa zakonom i drugim propisima, odnosno da se izvršavaju pojedinačni akti kojim se nanosi šteta visokoškolskoj ustanovi ili društvenoj zajednici. U vezi s navedenim, smatra da je ova odredba u skladu i s autonomijom Univerziteta.
11. U odnosu na drugi dio zahtjeva, koji se odnosi na zauzimanje stava o tome da li je primjena člana 59. ZVOZDK u skladu s principom vladavine prava i principom pravne sigurnosti inkorporiranim u njega, ukazano je na sadržaj člana 63. stav (2) Okvirnog zakona, kao i člana 14. ZVOZDK. Obustavljanje općeg i pojedinačnog akta nije uređeno Okvirnim zakonom, tako da je odredba člana 59. ZVOZDK usaglašena sa članom 32. stav 3. Zakona o ustanovama. Ukazano je na član 142. ZVOZDK s akcentom da svaki od nivoa nadležne vlasti prilikom donošenja legislative iz svoje resorne nadležnosti ne može zanemariti činjenicu o pravnom i faktičkom postojanju svih ostalih važećih zakonskih propisa unutar pravnog okvira Federacije Bosne i Hercegovine. To se odnosi i na Zakon o ustanovama koji, između ostalog, decidirano propisuje i prava i obaveze osnivača ustanova.
12. Konačno, u odgovoru je predloženo da Ustavni sud, nakon provedenog postupka i utvrđenih činjenica, donese odluku kojom će utvrditi da ne postoji povreda Ustava Bosne i Hercegovine.
IV. Relevantni propisi
13. Član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine glasi:
Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.
14.
Okvirni zakon o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik BiH" br. 59/07 i 59/09) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
Zakonom o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu: Zakon) utvrđuje se: organizacija visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini, odgovornost nadležnih vlasti u ovoj oblasti, ustanovljavaju tijela za provođenje zakona i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine, te način osiguravanja kvaliteta u oblasti visokog obrazovanja.
Član 2.
S ciljem reforme visokog obrazovanja, ovaj Zakon ustanovljava osnovne principe i standarde za sticanje visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini, u skladu s relevantnim odredbama Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (ETS No. 5, 1950.) i njenih protokola, Preporukom Komiteta ministara Vijeća Evrope o priznavanju i ocjeni kvaliteta privatnih visokoškolskih ustanova [R(97)1], Preporukom o pristupu visokom obrazovanju [R(98)3] i Preporukom o istraživačkom zadatku univerziteta [R(2000)8] i drugim relevantnim principima međunarodnopriznatih pravnih instrumenata čija je država ugovornica i Bosna i Hercegovina, te u skladu s Konvencijom Vijeća Evrope/UNESCO-a o priznavanju kvalifikacija u visokom obrazovanju u evropskoj regiji (ETS No. 165, 1997.).
Bosna i Hercegovina prihvata evropske strateške ciljeve u oblasti visokog obrazovanja izražene u Deklaraciji evropskih ministara visokog obrazovanja iz Bolonje (1999.), kao i kasniji razvoj ovog koncepta.
Visoko obrazovanje je djelatnost od posebnog interesa za Bosnu i Hercegovinu.
Član 4. stav 2.
Visoko obrazovanje zasniva se na:
-akademskim slobodama, akademskoj samoupravi i autonomiji univerziteta;
[...]
3. Statut visokoškolske ustanove
Član 12.
Statut je osnovni akt visokoškolske ustanove kojim se uređuju pitanja značajna za obavljanje djelatnosti ustanove.
Statut donosi senat uz prethodno pribavljeno mišljenje upravnog odbora visokoškolske ustanove.
Statut svake visokoškolske ustanove mora biti usaglašen s ovim Zakonom.
Član 18. st. (1) i (2)
Rektora javnog univerziteta bira senat na osnovu javnog konkursa.
Za rektora može biti izabran nastavnik u naučnonastavnom zvanju redovnog profesora koji ispunjava uvjete za to zvanje na univerzitetu na kojem se prijavljuje.
7. Usklađivanje drugih zakona
Član 63.
Zakoni Republike Srpske i kantonalni zakoni iz oblasti visokog obrazovanja uskladit će se s odredbama ovog Zakona u periodu od šest mjeseci nakon njegovog stupanja na snagu.
Sva pitanja iz oblasti visokog obrazovanja koja nisu regulirana ovim Zakonom regulirat će se zakonima na nivou Republike Srpske i kantona.
15.
Zakon o visokom obrazovanju ("Službene novine Zeničko-dobojskog kantona" br. 6/09, 9/13, 13/13, 4/15, 5/18, 4/19, 19/20 i 15/21) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
(Predmet zakona)
Ovim zakonom uređuju se sistem, uvjeti i način obavljanja djelatnosti visokog obrazovanja, finansiranje, kao i druga pitanja od značaja za obavljanje ove djelatnosti na području Zeničko-dobojskog kantona (u daljem tekstu: Kanton).
Član 5. tačka a)
(Principi visokog obrazovanja)
Djelatnost visokog obrazovanja se temelji na sljedećim principima:
a) akademskim slobodama, akademskoj samoupravi i autonomiji visokoškolske ustanove;
Član 7. tač. a) i b)
(Autonomija)
Visokoškolske ustanove imaju pravo:
a) izabrati svoje upravne i rukovodne organe i odrediti im mandat;
b) urediti svoje strukture i aktivnosti vlastitim pravilima u skladu sa zakonom i statutom;
Član 16.
(Osnivači visokoškolske ustanove)
(1) Visokoškolsku ustanovu može osnovati domaće ili strano pravno ili fizičko lice.
(2) Visokoškolsku ustanovu mogu osnovati dva ili više osnivača, u kom slučaju se njihova međusobna prava, obaveze i odgovornosti utvrđuju ugovorom.
(3) Visokoškolske ustanove mogu biti javne i privatne.
(4) Visokoškolsku ustanovu kao javnu ustanovu može osnovati Skupština Kantona, samostalno ili zajedno sa drugim fizičkim ili pravnim licima, na prijedlog Vlade Kantona.
Član 44.
(Statut visokoškolske ustanove)
(1) Statut je osnovni akt kojim se uređuju pitanja značajna za obavljanje djelatnosti visokoškolske ustanove.
(2) Statut donosi Upravni odbor visokoškolske ustanove uz prethodnu saglasnost osnivača.
(3) Izmjene i dopune statuta vrše se odlukom, na način i u postupku predviđenom za njegovo donošenje.
Član 45.
(Sadržaj statuta)
Statut sadrži odredbe kojima se reguliraju slijedeća pitanja:
a) organizacija visokoškolske ustanove;
b) zastupanje i predstavljanje visokoškolske ustanove;
c) pravila za izbor članova upravnog odbora;
d) način organiziranja i izvođenje studija;
e) pravila studiranja i prava studenata;
f) izbor u nastavno-naučna i saradnička zvanja;
g) način implementacije Evropskog kreditnog transfer sistema (u daljem tekstu: ECTS);
h) kriteriji za dodjelu akademskih titula;
i) obaveze visokoškolske ustanove prema osnivaču;
j) ovlaštenja visokoškolske ustanove u pravnom prometu;
k) organizacija i nadležnosti organizacionih jedinica;
l) statusne promjene, obrazovanje novih organizacionih jedinica i studijskih odsjeka;
m) ostvarivanje prihoda, upravljanje sredstvima i imovinom;
n) akademska, finansijska i druga ovlaštenja organizacionih jedinica u pravnom prometu,
o) organizaciju naučnoistraživačkog i umjetničkog rada;
p) kriteriji za provođenje procesa evaluacije i objavljivanje rezultata provedene evaluacije;
r) broj članova senata i način njihovog biranja;
s) oblik i nivo učešća studenata u radu ustanove;
š) način izjašnjavanja i donošenja odluka po pojedinim pitanjima, kao i preciziranje odluka koje se mogu donositi tajnim glasanjem;
t) druga pitanja u skladu sa zakonom i osnivačkim aktom.
Član 49. st. (1), (2) i (4)
(Sastav, broj, mandat i izuzeće)
(1) Upravni odbor visokoškolske ustanove ima sedam članova i čine ga predstavnici akademskog i neakademskog osoblja, studenata i osnivača.
(2) Upravni odbor javne visokoškolske ustanove čine četiri predstavnika iz reda osnivača, dva iz reda nastavnog osoblja i jedan predstavnik studenata čija imenovanja predlaže senat, koji se biraju u skladu sa zakonom.
(4) Konačno imenovanje i razrješenje članova upravnog odbora vrši Vlada Zeničko-dobojskog kantona.
Član 52. stav (1)
(Sastav senata)
(1) Senat je najviše akademsko tijelo koje čine predstavnici akademskog osoblja u radnom odnosu u visokoškolskoj ustanovi, kao i predstavnici studenata.
Član 59.
(Obustavljanje općeg i pojedinačnog akta)
Rektor univerziteta, odnosno direktor visoke škole dužan je da obustavi od izvršenja opći akt donesen u visokoškolskoj ustanovi koji nije u saglasnosti sa ustavom ili je u suprotnosti sa zakonom i drugim propisima, kao i izvršavanje pojedinačnog akta kojim se nanosi šteta visokoškolskoj ustanovi ili društvenoj zajednici i da o tome obavijesti Ministarstvo.
V. Dopustivost
16. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine.
17. Član VI/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:
c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o čijem važenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.
18. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnio je Općinski sud u Zenici, što znači da je zahtjev podnijelo ovlašteno lice iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U 5/10 od 26. novembra 2010. godine, tačke 7–14, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 37/11). Imajući u vidu odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud smatra da je ovaj zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt, te da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev ne bi bio dopustiv.
VI. Meritum
19. Podnosilac zahtjeva je zatražio od Ustavnog suda da, u smislu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, odluči o ustavnosti čl. 44. i 59. ZVOZDK sa članom 12. Okvirnog zakona i članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.
20. Ustavni sud napominje da ocjenu ustavnosti zakona razmatra u općem smislu (
erga omnes), a ne u odnosu na konkretan predmet (
inter partes) koji je povod podnošenju zahtjeva (vidi odluku Ustavnog suda u predmetu broj
U 15/11 od 30. marta 2012. godine, tačka 63). Dakle, Ustavni sud neće ulaziti u konkretan predmet koji se nalazi na rješavanju pred Kantonalnim sudom u Zenici, niti će se baviti načinom na koji redovni sudovi, te drugi nadležni organi primjenjuju osporenu zakonsku odredbu. Ustavni sud će izvršiti ocjenu kompatibilnosti osporene odredbe na apstraktan način u odnosu na navode iz zahtjeva.
Osporeni član 44. ZVOZDK glasi:
(1) Statut je osnovni akt kojim se uređuju pitanja značajna za obavljanje djelatnosti visokoškolske ustanove.
(2) Statut donosi Upravni odbor visokoškolske ustanove uz prethodnu saglasnost osnivača.
(3) Izmjene i dopune statuta vrše se odlukom, na način i u postupku predviđenom za njegovo donošenje.
21. Neustavnost osporenih odredaba podnosilac zahtjeva vidi u tome što one propisuju da se statut visokoškolske ustanove može donijeti samo uz prethodnu saglasnost osnivača visokoškolske ustanove. To je suprotno relevantnim odredbama člana 12. Okvirnog zakona, kojima je propisano da "statut donosi senat uz prethodno pribavljeno mišljenje upravnog odbora visokoškolske ustanove". Na taj način krši se (i) princip autonomije visokoškolske ustanove, propisan relevantnim odredbama člana 4. Okvirnog zakona, kao i odredbe člana 63. istog zakona. Sve to ima za posljedicu kršenje člana I/2. Ustava BiH.
22. Za rješavanje ovog predmeta bitna je praksa Ustavnog suda iz Odluke broj U 10/21 od 2. decembra 2021. godine (dostupna na www.ustavnisud.ba), u kojoj su predmet ocjene ustavnosti bile odredbe istog zakona (Zakona o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona). U navedenoj odluci Ustavni sud je zaključio da je član 55. stav 1. ZVOZDK (kojim je propisano da rektora i prorektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole bira senat na osnovu javnog konkursa uz saglasnost osnivača) suprotan članu 18. Okvirnog zakona. Ustavni sud je naveo da je suština člana 18. Okvirnog zakona (prethodno navedeno u Odluci broj
U 22/18 od 5. jula 2019. godine, tačka 30, dostupna na www.ustavnisud.ba) da osigura "princip institucionalne autonomije univerziteta". U predmetu broj U 10/21 Ustavni sud je zaključio, polazeći od sadržaja člana 55. ZVOZDK, koji sadrži formulaciju "uz saglasnost osnivača", da, kada se pročita cijela sporna odredba (i uzme u obzir odredba člana 16. stav 4. ZVOZDK koja propisuje ko su osnivači visokoškolskih ustanova), rektor i prorektor javnog univerziteta i direktor visoke javne škole ne mogu biti izabrani bez saglasnosti Vlade Kantona. Prema mišljenju Ustavnog suda, zakonska odredba, prema kojoj javna vlast daje saglasnost na imenovanje rukovodećih lica visokoškolskih ustanova, nedvojbeno predstavlja miješanje u institucionalnu autonomiju univerziteta, što je suprotno odredbama člana 18. Okvirnog zakona, kao i stavovima Ustavnog suda iz Odluke broj U 22/18. Član 63. Okvirnog zakona, u relevantnom dijelu, propisuje da će se kantonalni zakoni iz oblasti visokog obrazovanja uskladiti s Okvirnim zakonom u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu Okvirnog zakona. Iz navedenog je Ustavni sud zaključio da odredbe člana 55. ZVOZDK nisu u saglasnosti s odredbama člana 18. Okvirnog zakona zato što se, suprotno članu 18. Okvirnog zakona, miješaju u institucionalnu autonomiju univerziteta tako što se od javne vlasti traži saglasnost za imenovanja na čelne funkcije visokoškolskih ustanova.
23. U konkretnom slučaju, prema mišljenju Ustavnog suda, radi se o vrlo sličnom pitanju kao u predmetu broj U 10/21, s obzirom na to da osporena odredba sadrži identičnu formulaciju "uz saglasnost osnivača". Slijedeći, dakle, misao iz citirane odluke, Ustavni sud (i) u ovom slučaju zaključuje da osporeni član 44. ZVOZDK krši princip autonomije univerziteta (visokoškolske ustanove) s obzirom na to da propisuje da statut visokoškolske ustanove kao osnovni akt kojim se uređuju pitanja od značaja za obavljanje djelatnosti ne može biti donijet bez saglasnosti osnivača. Osim toga, osporena odredba propisuje (i) da statut donosi upravni odbor, a ne senat visokoškolske ustanove. Na taj način osporeni član 44. ZVOZDK je u dva bitna aspekta suprotan članu 12. Okvirnog zakona. Član 12. Okvirnog zakona samo propisuje da statut donosi senat uz "prethodno pribavljeno mišljenje upravnog odbora visokoškolske ustanove". Dakle, osnivači visokoškolske ustanove, prema odredbama člana 12. Okvirnog zakona, nemaju nikakve nadležnosti u procesu donošenja statuta, za razliku od osporenih odredaba. Osim toga, osporenim odredbama člana 44. ZVOZDK propisano je da statut donosi upravni odbor visokoškolske ustanove, za razliku od člana 12. Okvirnog zakona gdje je propisano da senat visokoškolske ustanove donosi statut. Prema odredbama člana 16. stav 4. ZVOZDK, visokoškolsku ustanovu može osnovati Skupština Kantona (zakonodavna vlast), ali na prijedlog Vlade (izvršna vlast). Prema odredbama člana 49. stav 2. ZVOZDK, osnivači visokoškolske ustanove (koji mogu biti (i) javna vlast) čine natpolovičnu većinu (četiri od ukupno sedam) članova upravnog odbora visokoškolske ustanove. Stoga, slijedi jasna konstatacija da osporena odredba člana 44. ZVOZDK u dva bitna aspekta (osnivači daju prethodnu saglasnost na statut visokoškolske ustanove, te statut visokoškolske ustanove donosi upravni odbor a ne senat) zadire u autonomiju visokoškolske ustanove tako što (ne)isključuje situaciju prema kojoj bi bilo moguće da javna vlast utječe na donošenje statuta kao osnovnog pravnog akta kojim se reguliraju pitanja od najvišeg značaja za visokoškolsku ustanovu.
24. Imajući u vidu navedeno, osporeni član 44. ZVOZDK je suprotan odredbama člana 12. Okvirnog zakona, a dovodi u pitanje (i) autonomiju visokoškolske ustanove iz člana 4. stav 2. Okvirnog zakona. Na taj način se krše i odredbe člana 63. Okvirnog zakona, koje u relevantnom dijelu propisuju da će se kantonalni zakoni iz oblasti visokog obrazovanja uskladiti s Okvirnim zakonom u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu Okvirnog zakona. Zbog neusklađenosti ova dva zakona krši se i odredba člana I/2. Ustava BiH kojom se propisuje vladavina prava koja, između ostalog, zahtijeva poštovanje hijerarhije pravnih akata i njihovu međusobnu usklađenost.
Osporeni član 59. ZVOZDK glasi:
Rektor univerziteta, odnosno direktor visoke škole dužan je da obustavi od izvršenja opći akt donesen u visokoškolskoj ustanovi koji nije u saglasnosti sa ustavom ili je u suprotnosti sa zakonom i drugim propisima, kao i izvršavanje pojedinačnog akta kojim se nanosi šteta visokoškolskoj ustanovi ili društvenoj zajednici i da o tome obavijesti Ministarstvo.
25. Podnosilac zahtjeva traži da se ispita "primjena" člana 59. ZVOZDK, što nesporno nije nadležnost Ustavnog suda u smislu člana VI/3.c) Ustava BiH. Međutim, imajući u vidu relevantni dio teksta zahtjeva, očigledno je da podnosilac zahtjeva traži ocjenu ustavnosti sporne zakonske odredbe, te stoga nema prepreka da Ustavni sud ispita preostali dio zahtjeva za ocjenu ustavnosti. Suština navoda podnosioca zahtjeva ide u pravcu da sporna odredba propisuje da rektor ima pravo da obustavi primjenu općih akata koje donese visokoškolska ustanova, koje pravo, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, trebaju imati isključivo nadležni sudski ili upravni organi. Dakle, osporena odredba daje određena prava rektoru, koja mu, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, ne pripadaju zato što svaki opći i pojedinačni akt može biti ispitan od nadležnih organa, ali ne i od rektora koji ne vrši sudsku ili upravnu vlast, niti ima sudsku ili upravnu nadležnost. Iz navedenih razloga, osporeni član 59. ZVOZDK nije u skladu sa članom I/2. Ustava BiH.
26. S obzirom na to da se podnosilac zahtjeva poziva na kršenje člana I/2. Ustava BiH, Ustavni sud podsjeća da je u svojoj dosadašnjoj praksi član I/2. Ustava BiH tumačio tako da sadrži princip vladavine prava (vidi, između ostalih, Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br.
U 21/16 od 1. juna 2017. godine, tačka 19. i
U 6/06 od 29. marta 2008. godine, tačka 22, dostupno na www.ustavnisud.ba). Ustavni sud je u navedenoj praksi naglasio da princip vladavine prava nije ograničen samo na formalno poštovanje ustavnosti i zakonitosti, već zahtijeva da svi pravni akti (zakoni, propisi i sl.) imaju određen sadržaj, odnosno kvalitet primjeren demokratskom sistemu, tako da služe zaštiti ljudskih prava i sloboda u odnosima građana i organa javne vlasti u okviru demokratskog političkog sistema. U vezi s tim, Ustavni sud je naglasio da standard kvaliteta zakona traži da zakonska odredba bude dostupna licima na koja se primjenjuje (transparentnost) i da za njih bude predvidljiva, to jest dovoljno jasna i precizna da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze do stepena koji je razuman u datim okolnostima, kako bi se prema njima mogli ponašati (vidi Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U 15/18 od 29. novembra 2018. godine, tačka 26, www.ustavnisud.ba).
27. Prema mišljenju Ustavnog suda, osporenom odredbom člana 59. ZVOZDK nije dato ovlaštenje rektoru univerziteta da vrši upravnu i sudsku vlast, već je upravo suprotno nametnuta obaveza rektoru univerziteta da poštuje vladavinu prava, odnosno da "obustavi od izvršenja opći akt donesen u visokoškolskoj ustanovi koji nije u saglasnosti s ustavom ili je u suprotnosti sa zakonom i drugim propisima, kao i izvršavanje pojedinačnog akta kojim se nanosi šteta visokoškolskoj ustanovi ili društvenoj zajednici…". Osporenom odredbom člana 59. ZVOZDK nigdje nije propisano djelovanje rektora van odluka koje su donijeli sudski ili upravni organi, niti je propisano da rektor vrši nadležnosti sudskih ili upravnih organa, a niti je spriječeno da odluke rektora budu osporene pred sudovima ili organima uprave. Rektor univerziteta je kao rukovodilac visokoškolske ustanove dužan da osigura da akti koje donosi visokoškolska ustanova budu u skladu sa "ustavom, zakonom ili drugim propisima", te ukoliko posumnja da to nije tako, sasvim je razumno očekivati da će obustaviti primjenu takvih akata. Stoga, Ustavni sud u osporenoj odredbi člana 59. ZVOZDK ne nalazi ništa što bi izlazilo van okvira "slobodnog polja procjene" nadležnog zakonodavca (
margin of appreciation), kao što ne nalazi ništa suprotno principima vladavine prava koji su propisani članom I/2. Ustava BiH.
28. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud zaključuje da je odredba člana 59. ZVOZDK u skladu sa članom I/2. Ustava BiH.
VII. Zaključak
29. Ustavni sud zaključuje da osporeni član 44. ZVOZDK nije u skladu sa članom 12. Okvirnog zakona, kao ni članom I/2. Ustava BiH zato što je, s obzirom na propisivanje mogućnosti da javna vlast utječe na donošenje statuta visokoškolske ustanove, došlo do narušavanja autonomije univerziteta.
30. Ustavni sud zaključuje da je odredba člana 59. u saglasnosti sa članom I/2. Ustava BiH zato što propisivanjem prava rektoru univerziteta da obustavi od primjene akte za koje posumnja da nisu u skladu s ustavom ili zakonima ne dolazi do kršenja niti jednog standarda koji sadrži navedena ustavna odredba, niti osporena odredba izlazi van "okvira slobodnog polja procjene" nadležnog zakonodavca (
margin of appreciation).
31. Na osnovu člana 59. st. (1), (2) i (3) i člana 61. st. (2), (3) i (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
32. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
