Službeni glasnik BiH, broj 29/19

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u sastavu: predsjednik Zlatko M. Knežević, potpredsjednici Mato Tadić, Mirsad Ćeman i Margarita Caca-Nikolovska i sudije Tudor Pantiru, Valerija Galić, Miodrag Simović, Seada Palavrić i Giovanni Grasso, na sjednici održanoj 28. marta 2019. godine, u predmetu broj U 1/19, rješavajući zahtjev Suda Bosne i Hercegovine (sutkinja Suda Bosne i Hercegovine Jadranka Brenjo), na osnovu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 19. stav (1) tačka a) i člana 57. stav (2) tačka a) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI

Odbacuje se kao nedopušten zahtjev Suda Bosne i Hercegovine (sutkinja Suda Bosne i Hercegovine Jadranka Brenjo) za ocjenu kompatibilnosti Uputstva o izmjeni i dopunama Uputstva o postupku provedbe posrednih izbora za tijela vlasti u Bosni i Hercegovini obuhvaćenih Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 91/18) zbog nenadležnosti Ustavnog suda Bosne i Hercegovine.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i u "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

1. Sud Bosne i Hercegovine (sutkinja Suda Bosne i Hercegovine Jadranka Brenjo, u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 18. januara 2019. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) dva zahtjeva za ocjenu kompatibilnosti Uputstva o izmjeni i dopunama Uputstva o postupku provedbe posrednih izbora za tijela vlasti u Bosni i Hercegovini obuhvaćenih Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 91/18, u daljnjem tekstu: Uputstvo o izmjeni i dopunama) koje je donijela Centralna izborna komisija BiH (u daljnjem tekstu: CIK) 18. decembra 2018. godine. Zahtjevi su registrirani pod br. U 1/19 i U 2/19.

Postupak pred Ustavnim sudom

2. Imajući u vidu da su oba zahtjeva, u suštini, identična, Ustavni sud je, u skladu sa članom 32. stav (1) Pravila Ustavnog suda, donio odluku o spajanju navedenih zahtjeva o kojima će voditi jedan postupak i donijeti jednu odluku pod brojem U 1/19.

3. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od CIK-a je zatraženo 1. februara 2019. godine da dostavi odgovor na zahtjev.

4. CIK je dostavio odgovor na zahtjev 19. februara 2019. godine.

a) Navodi iz zahtjeva

5. Podnosilac zahtjeva je naveo da su kod tog suda pokrenuti upravni sporovi tužilaca: Naše stranke, Socijaldemokratske partije BiH i Demokratske fronte i tužioca Kantona Sarajevo protiv Uputstva o izmjeni i dopunama tuženog CIK-a.

6. Podnosilac zahtjeva smatra "da iz sadržaja postavljenog tužbenog zahtjeva, kao i iz supstrata tužbe jasno proizlazi da se tužbeni zahtjev zasniva na ocjeni ustavnosti i zakonitosti podzakonskog akta... a ocjenjujući da je esencija ustavnog preispitivanja ocjena ustavnosti i zakonitosti zakona i drugih propisa, to su se stekli uslovi da se navedeni predmeti proslijede Ustavnom sudu BiH na odlučivanje i ocjenu".

7. U nastavku podnosilac zahtjeva je naveo praksu Ustavnog suda koju smatra relevantnom, te svoj stav prema kojem " za ovaj objektivni (ustavni) spor nije bitno hoće li se ili neće prihvatiti zahtjev pokretača spora, kao što je bitno za spor među strankama, već je od temeljne važnosti da se u cijelosti riješi pitanje ustavnosti, odnosno zakonitosti".

8. Podnosilac zahtjeva nije naveo svoj stav u pogledu ustavnosti Uputstva o izmjeni i dopunama, niti u pogledu navoda tužilaca.

b) Navodi iz tužbi

9. Tužilac Kanton Sarajevo, u jednoj tužbi, i tužioci Naša stranka, Socijaldemokratska partija BiH i Demokratska fronta, u drugoj tužbi, naveli su da podnose tužbu Sudu BiH, podnosiocu zahtjeva, protiv tuženog CIK-a radi poništenja Uputstva o izmjeni i dopunama, jer je taj akt "neustavan i nezakonit". U tužbama je podnesen i "zahtjev za odgađanje izvršenja pobijanog upravnog akta".

10. Tužioci su u tužbama naveli svoje argumente u prilog postojanju njihove aktivne legitimacije u ovom sporu, argumente u prilog postojanju stvarne nadležnosti Suda BiH, te argumente u prilog tvrdnji da je pobijani akt neustavan i nezakonit, kao i argumente uz zahtjev za odgađanje njegovog izvršenja.

Odgovor na zahtjev

11. U odgovoru na zahtjev CIK je u bitnom naveo da ostaje pri navodima datim u odgovoru povodom zahtjeva u predmetu broj U 24/18, predloživši da se i predmetni zahtjev odbaci kao nedopušten, jer je Ustavni sud o istom pitanju već odlučivao i donio Odluku broj U 24/18 od 31. januara 2019. godine, a iz iznesenih navoda u zahtjevu ne proizlazi da postoji osnov za drugačije odlučenje.

Relevantni propisi

12. U Izbornom zakonu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08, 32/10, 18/13, 7/14 i 31/16; za potrebe ove odluke korišten je tehnički prečišćen tekst samo na bosanskom jeziku objavljen na www.izbori.ba) relevantne odredbe glase:

Član 2.9

Centralna izborna komisija BiH je nezavisan organ koji podnosi izvještaj neposredno Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine i čije ovlasti iz nje proizilaze. Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine:

[…]

2. donosi administrativne propise za provedbu ovog zakona;

13. U Uputstvu o postupku provedbe posrednih izbora za tijela vlasti u Bosni i Hercegovini obuhvaćenih Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 38/14, 98/16 i 8/17) relevantne odredbe glase:

Poglavlje III. Dom naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine

Odjeljak A. Nominiranje kandidata i izbor delegata

Član 21. stav (3)

(1) Broj delegata koji se bira iz skupština kantona je propisan članom 20.16A Izbornog zakona BiH.

14. U Uputstvu o izmjeni i dopunama Uputstva o postupku provedbe posrednih izbora za tijela vlasti u Bosni i Hercegovini obuhvaćenih Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 91/18) relevantne odredbe glase:

Član 1.

U Uputstvu o postupku provedbe posrednih izbora za tijela vlasti u Bosni i Hercegovini obuhvaćenih Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 38/14, 98/16 i 8/17) u članu 21. stav (3) se mijenja i glasi:

(3) Utvrđuje se preliminarni broj delegata koji se bira iz skupština kantona, kako slijedi:

a) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 1, Unsko-sanski kanton, bira se šest delegata, uključujući dva iz reda bošnjačkog, jednog iz reda hrvatskog, dva iz reda srpskog naroda i jedan iz reda ostalih;

b) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 2, Posavski kanton, bira se tri delegata, uključujući jednog iz reda bošnjačkog, jednog iz reda hrvatskog i jednog iz reda srpskog naroda;

c) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 3, Tuzlanski kanton, bira se osam delegata, uključujući tri iz reda bošnjačkog, jednog iz reda hrvatskog, dva iz reda srpskog naroda i dva iz reda ostalih;

d) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 4, Zeničko-dobojski kanton, bira se šest delegata, uključujući tri iz reda bošnjačkog, jedan iz reda hrvatskog, jedan iz reda srpskog naroda i jedan iz reda ostalih;

e) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 5, Bosanskopodrinjski kanton - Goražde, biraju se tri delegata, uključujući jednog iz reda bošnjačkog, jednog iz reda hrvatskog i jednog iz reda srpskog naroda;

f) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 6, Srednjobosanski kanton, bira se šest delegata, uključujući jednog iz reda bošnjačkog, tri iz reda hrvatskog, jednog iz reda srpskog naroda i jednog iz reda ostalih;

g) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 7, Hercegovačko-neretvanski kanton, bira se šest delegata, uključujući jednog iz reda bošnjačkog, tri iz reda hrvatskog i dva iz reda srpskog naroda;

h) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 8, Zapadnohercegovački kanton, bira se pet uključujući jednog iz reda bošnjačkog, tri iz reda hrvatskog i jedan iz reda srpskog naroda;

i) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 9, Kanton Sarajevo, bira se devet delegata, uključujući tri iz reda bošnjačkog, jedan iz reda hrvatskog, tri iz reda srpskog naroda i dva iz reda ostalih i

j) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 10, Kanton 10, bira se šest delegata, uključujući jednog iz reda bošnjačkog, dva iz reda hrvatskog i tri iz reda srpskog naroda.

Član 3.

U članu 37. iza stava (2) dodaje se novi stav (3) koji glasi:

(3) Izuzetno, ukoliko nakon procedure utvrđene u stavu (1) i (2) ovog člana, nedostaje određeni broj delegata iz reda jednog od konstitutivnog naroda ili iz reda Ostalih (član 10.10 Zakona), Centralna izborna komisija BiH će primjenom ustavnog načela pariteta u predstavljanju konstitutivnih naroda i odgovarajućeg predstavljanja Ostalih (Amandman XXXIII, stav 1. tačka 1. na Ustav Federacije BiH), posebnim aktom propisati način popune i izvršiti popunu nedostajućeg broja delegata iz reda konstitutivnog naroda ili iz reda Ostalih, primjenom člana 10.16 Izbornog zakona BiH.

15. U Zakonu o Sudu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 29/00, 16/02, 24/02, 3/03, 37/03, 42/03, 4/04, 9/04, 35/04, 61/04, 32/07 i 97/09) relevantne odredbe glase:

Član 14.
Upravna nadležnost

1. Sud je nadležan da odlučuje po tužbama protiv konačnih upravnih akata, odnosno kada se radi o upravnoj šutnji, institucija Bosne i Hercegovine i njenih tijela, javnih agencija, javnih korporacija, institucija Brčko Distrikta i drugih organizacija utvrđenih zakonom države Bosne i Hercegovine, donesenih u vršenju javnih ovlaštenja.

2. Sud je naročito nadležan da:

a) ocjenjuje zakonitost pojedinačnih i općih izvršnih upravnih akata donesenih na osnovu državnog zakona, pri vršenju javnih funkcija organa vlasti Bosne i Hercegovine iz stava 1. ovog člana, za koje zakonom nije predviđeno sudsko ispitivanje;

[…]

16. U Zakonu o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegvine" br. 19/02, 88/07, 83/08 i 74/10; za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst relevantnih odredaba Zakona o upravnim sporovima BiH sačinjen u Ustavnom sudu BiH) relevantne odredbe glase:

Član 4.

Institucije Bosne i Hercegovine, u smislu ovog zakona, su: ministarstva Bosne i Hercegovine i njihova tijela, javne agencije, javne korporacije, Komisija za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica osnovana Sporazumom između Bosne i Hercegovine, Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske o prijenosu nadležnosti i nastavku finansiranja i rada Komisije za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica ("Službeni glasnik BiH" br.32/04, 32/05 i 14/06, (u daljem tekstu: Komisija za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica), institucije Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine i druge organizacije, utvrđene zakonom države Bosne i Hercegovine koje vrše javna ovlaštenja, koja su Ustavom Bosne i Hercegovine određena u nadležnost Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: nadležna institucija).

Član 5.

Upravne sporove rješava Upravno odjeljenje Suda Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Sud).

Član 6.

Sud odlučuje po tužbama protiv konačnih upravnih akata institucija Bosne i Hercegovine iz člana 4. ovog zakona.

Član 8.

Upravni spor može se voditi samo protiv konačnog upravnog akta i konačnog akta Komisije za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica.

Konačni upravni akt, u smislu ovog zakona, jeste akt kojim nadležna institucija iz člana 4. ovog zakona, rješava o izvjesnom pravu ili obavezi građanina ili pravnog lica u nekoj upravnoj stvari (u daljem tekstu: konačni upravni akt).

Član 28.

Ako tužbu ne odbaci po članu 24. stavu 2. ili po članu 25. ovog zakona, niti poništi upravni akt po članu 26. ovog zakona, Sud će po jedan prepis tužbe s prilozima dostaviti na odgovor instituciji čiji se upravni akt pobija (u daljem tekstu: tužena strana) i zainteresiranim licima, ako takvih lica ima.

Odgovor na tužbu daje se u roku koji Sud odredi u svakom pojedinom slučaju. Ovaj rok ne može biti kraći od 10 ni duži od 20 dana.

U roku iz stava 2. ovog člana tužena strana dužna je poslati Sudu sve spise koji se odnose na predmet. Ako tužena strana i poslije drugog traženja Suda ne pošalje spise predmeta ili ako izjavi da ih ne može poslati, Sud će riješiti stvar i bez spisa u skladu s odredbom člana 34. stav 4. ovog zakona.

17. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredaba člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) tačka a) Pravila Ustavnog suda.

Član VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

[…]

c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o čijem važenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.

Član 19. Pravila Ustavnog suda u relevantnom dijelu glasi:

Zahtjev nije dopustiv ako postoji neki od sljedećih slučajeva:

a) Ustavni sud nije nadležan za odlučivanje;

[…]

18. Ustavni sud konstatira da su podnosiocu zahtjeva podnesene dvije tužbe protiv CIK-a kao donosioca spornog Uputstva o izmjeni i dopunama sa tužbenim zahtjevima da se taj akt poništi kao neustavan i nezakonit. Tvrdnju da se radi o nadležnosti Ustavnog suda iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine podnosilac zahtjeva je obrazložio tako "da je esencija ustavnog preispitivanja ocjena ustavnosti i zakonitosti zakona i drugih propisa, to su se stekli uslovi da se navedeni predmeti proslijede Ustavnom sudu BiH na odlučivanje i ocjenu".

19. Ustavni sud podsjeća da je u svojoj praksi više puta odlučivao o pitanjima iz okvira svoje nadležnosti utvrđene u članu VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine. U svim ovim slučajevima Ustavni sud je svoju nadležnost tumačio i zasnivao na činjenicama da mu je bilo proslijeđeno pitanje u pogledu toga da li je zakon o čijem važenju zavisi odluka redovnog suda koji je pitanje proslijedio kompatibilan sa Ustavom BiH. To znači da se ova nadležnost Ustavnog suda, odnosno mogućnost "bilo kojeg suda u Bosni i Hercegovini" da Ustavnom sudu proslijedi pitanje, ne može tumačiti na način da je Ustavni sud nadležan da odlučuje o meritumu spora koji je pokrenut pred redovnim sudom, već da će Ustavni sud odlučiti o kompatibilnosti zakona sa Ustavom BiH, koji nakon te odluke redovni sud treba da primijeni u rješavanju spora iz svoje stvarne nadležnosti. Stoga je Ustavni sud uvijek naglašavao da svojom odlukom o kompatibilnosti zakona sa Ustavom BiH ne ulazi u pitanje da li će i na koji način redovni sud primijeniti taj zakon u predmetu koji je pred njim na odlučivanju. Dakle, nikada nije ulazio u meritorno rješenje spora koji je pokrenut pred redovnim sudom (vidi, kao primjere, odluke br. U 5/13 od 5. jula 2013. godine, tačka 30, U 20/16 od 30. marta 2017. godine, U 7/17 od 30. novembra 2017. godine, tačka 36, U 11/17 od 15. februara 2018. godine, tačka 34, U 1/18 od 15. februara 2018. godine, tačka 22).

20. Nadležnost Ustavnog suda, prema članu VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, ograničena je na odlučivanje u pogledu toga da li je zakon o čijem važenju zavisi odluka redovnog suda kompatibilan sa Ustavom Bosne i Hercegovine, Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i njenim protokolima ili sa zakonima Bosne i Hercegovine, ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog općeg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku redovnog suda. Mogućnost odlučivanja u ovom predmetu, za razliku od onoga što je predviđeno u članu VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, o usaglašenosti akta niže pravne snage od zakona sa Ustavom Bosne i Hercegovine ili sa Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ne postoji. U ovom predmetu pitanje koje je podnosilac zahtjeva proslijedio Ustavnom sudu se odnosi na ustavnost i zakonitost administrativnog propisa kao što je Uputstvo o izmjeni i dopunama koje je usvojio CIK, što je očigledno izvan stvarne nadležnosti Ustavnog suda.

21. U konkretnom slučaju Ustavni sud ukazuje da meritum spora pred podnosiocem zahtjeva predstavlja odlučenje o ustavnosti Uputstva o izmjeni i dopunama prema zahtjevu tužilaca. Međutim, podnosilac zahtjeva je čak i prije odlučivanja o aktivnoj legitimaciji na strani tužilaca i svojoj stvarnoj nadležnosti, zapravo, proslijedio cjelokupan tužbeni zahtjev na odlučivanje Ustavnom sudu. Na ovaj način podnosilac zahtjeva je tužioce koji su od njega tražili utvrđivanje neustavnosti pobijanog akta stavio u isti položaj kao ovlaštene subjekte za pokretanje postupka ocjene ustavnosti pred Ustavnim sudom iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Naime, na ovakav način tužbeni zahtjev tužilaca za ocjenu ustavnosti pred podnosiocem zahtjeva dobio bi status zahtjeva za ocjenu ustavnosti pred Ustavnim sudom, jer bi Ustavni sud trebalo da odlučuje na osnovu argumentacije o neustavnosti navedene u tužbama.

22. Ustavni sud, prema svemu navedenom, zaključuje da se ne radi o situaciji iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, te da nije nadležan za odlučivanje o konkretnom zahtjevu podnosioca zahtjeva.

23. Ustavni sud smatra da je u nadležnosti redovnih sudova da provjere da li je administrativni propis, kao što je Uputstvo o izmjeni i dopunama CIK-a, u skladu sa Izbornim zakonom i Ustavom Federacije BiH.

24. Pored toga, Ustavni sud podsjeća da je Odlukom broj U 24/18 od 31. januara 2019. godine (vidi, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti broj U 24/18, dostupna na www.ustavnisud.ba), odlučujući o zahtjevu za ocjenu ustavnosti i zakonitosti Uputstva o izmjeni i dopunama koje je donio CIK, u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, zaključio da osporeno Uputstvo predstavlja administrativni propis koji je CIK donio radi provođenja Izbornog zakona i provođenja posrednih izbora za organe vlasti u Bosni i Hercegovini, kojim je utvrđen preliminaran broj delegata za Dom naroda koji se biraju iz skupštinā kantonā i da je u pitanju odredba privremenog karaktera (tačka 36. navedene odluke). Ustavni sud, imajući u vidu sadržaj podnesenog zahtjeva u svjetlu člana 31. Pravila Ustavnog suda, nije uočio nijedan razlog zbog kojeg bi osporeni provedbeni akt CIK-a pokretao pitanje kršenja ljudskih prava i osnovnih sloboda, te je zaključio da nije nadležan da odlučuje o ocjeni ustavnosti osporenog akta CIK-a, u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.

25. Imajući u vidu odredbe člana 19. stav (1) tačka a) i člana 57. stav (2) tačka a) Pravila Ustavnog suda, prema kojima će se zahtjev odbaciti kao nedopušten ukoliko se utvrdi da Ustavni sud nije nadležan za odlučivanje, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

26. U smislu člana 43. Pravila Ustavnog suda, potpredsjednik Mirsad Ćeman je dao izjavu o neslaganju sa odlukom većine sa pozivom na njegovo izdvojeno mišljenje koje je aneks Odluke broj U 24/18 od 31. januara 2019. godine.

27. U skladu sa članom VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Zlatko M. Knežević, s. r.