Službeni glasnik BiH, broj 100/15
Ovaj akt nije unešen na bosanskom jeziku.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj
U 28/14, rješavajući zahtjev
Staše Košarca, zamjenika predsjedavajućeg Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine u vrijeme podnošenja zahtjeva, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav 2. alineja b), člana 59 st. 1. i 2. i člana 61. st. 2. i 3. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu:
Mirsad Ćeman, predsjednik
Zlatko M. Knežević, potpredsjednik
Margarita Caca-Nikolovska, potpredsjednica
Tudor Pantiru, sudija
Valerija Galić, sutkinja
Miodrag Simović, sudija
Constance Grewe, sutkinja
Seada Palavrić, sutkinja
na sjednici održanoj 26. novembra 2015. godine, donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU
Usvaja se zahtjev
Staše Košarca, zamjenika predsjedavajućeg Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine u vrijeme podnošenja zahtjeva.
Utvrđuje se da član 10. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o kriterijima, postupku i načinu raspodjele stranih dozvola za prijevoz tereta domaćim prijevoznicima ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 79/09) u dijelu kojim se mijenja član 16. stav 2. tačka a) nije u skladu s članom II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Ukida se član 10. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o kriterijima, postupku i načinu raspodjele stranih dozvola za prijevoz tereta domaćim prijevoznicima ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 79/09) u dijelu kojim se mijenja član 16. stav 2. tačka a), u skladu s članom 61. stav 2. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine.
Ukinuti član 10. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o kriterijima, postupku i načinu raspodjele stranih dozvola za prijevoz tereta domaćim prijevoznicima ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 79/09) u dijelu kojim se mijenja član 16. stav 2. tačka a) prestaje da važi narednog dana od dana objave ove odluke u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", u skladu s članom 61. stav 3. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine.
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i u "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".
OBRAZLOŽENJE
I. Uvod
1. Staša Košarac, zamjenik predsjedavajućeg Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine u vrijeme podnošenja zahtjeva (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva), podnio je 13. novembra 2014. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti člana 10. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o kriterijima, postupku i načinu raspodjele stranih dozvola za prijevoz tereta domaćim prijevoznicima ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 79/09, u daljnjem tekstu: Pravilnik) i Poglavlja III stav 1. tačka 2. i stav 2. tačka 2. Obavještenja o pokretanju postupka raspodjele CEMT dozvola i bilateralnih godišnjih dozvola za Francusku i Belgiju za 2015. godinu (objavljenog na internetskoj stranici Ministarstva komunikacija i prometa Bosne i Hercegovine www.mkt.gov.ba, u daljnjem tekstu: Obavještenje).
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Ustavni sud je, u skladu s članom 23. Pravila Ustavnog suda, 28. novembra 2014. godine zatražio od Ministarstva komunikacija i prometa Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) da dostavi odgovor na zahtjev.
3. Ministarstvo nije dostavilo odgovor.
III. Zahtjev
a) Navodi iz zahtjeva
4. Podnosilac zahtjeva smatra da je osporenim odredbama Pravilnika i Obavještenja povrijeđeno ustavno načelo tržišne privrede proklamirano u preambuli Ustava BiH u alineji 4, kao i da su osporene odredbe u suprotnosti s članom II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine.
5. U zahtjevu je navedeno da je članom 10. Pravilnika izmijenjen član 16. Pravilnika o kriterijima, postupku i načinu raspodjele stranih dozvola za prijevoz tereta domaćim prijevoznicima ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 35/02). Članom 10. Pravilnika je regulirano da je jedan od kriterija za raspodjelu CEMT dozvola "da je prevozniku osnovna djelatnost obavljanje međunarodnog prijevoza tereta". Dalje je navedeno da je ministar komunikacija i prometa BiH na osnovu pomenute odredbe donio Obavještenje kojim su utvrđeni bliži kriteriji za raspodjelu CEMT dozvola za 2015. godinu. Tako je u Poglavlju III stav 1. tačka 2. utvrđen kriterij "2. Obavljanje cestovnog prijevoza kao osnovne ili sporedne djelatnosti", a u istom poglavlju u stavu 2. tačka 2. u razradi kriterija utvrđeno je sljedeće: "Za prijevoznika kome je transport osnovna (pretežna) djelatnost ukupan broj bodova množi se sa koeficijentom 1, a za prijevoznika kome je transport sporedna djelatnost ukupan broj bodova množi se sa koeficijentom 0,3." Propisivanje da će prijevozniku kome transport nije pretežna djelatnost ukupan broj bodova ostvarenih po svim ostalim kriterijima za ostvarivanje CEMT dozvola biti pomnožen s koeficijentom 0.3, a time umanjen broj CEMT dozvola za 70% je, po mišljenju podnosioca zahtjeva, suprotno prethodno navedenim ustavnim načelima. Očigledno je, kako smatra podnosilac zahtjeva, da su prijevoznici kojima je cestovni prijevoz pretežna djelatnost neustavno stavljeni u privilegiran položaj, odnosno monopolski položaj jer zahvaljujući toj činjenici dobivaju veći broj CEMT dozvola koje su uvjet za rad. Istovremeno, na taj način, prijevoznicima kojima cestovni prijevoz nije pretežna djelatnost onemogućeno je da ravnopravno s ostalim prijevoznicima rade i stječu imovinu, a u krajnjem slučaju diskriminirani su po osnovu vlasništva. Podnosilac zahtjeva dalje ističe da umjesto da se zakonom ili podzakonskim aktima propišu uvjeti koje prijevoznici treba da ispunjavaju u smislu tehničkih i kadrovskih potencijala za obavljanje djelatnosti međunarodnog prijevoza, te da nakon što nadležni organ utvrdi da ispunjavaju tehničke i kadrovske uvjete (da imaju određen broj vozila i vozača s licencom, da imaju odgovarajuću infrastrukturu koja podrazumijeva savremene objekte za održavanje, tehnički pregled za vozila i drugu logistiku) i da na osnovu toga dobiju određeni, odnosno srazmjeran broj CEMT dozvola, Ministarstvo kao jedan od kriterija propisuje i to da li je cestovni transport robe pretežna ili sporedna djelatnost i na osnovu toga dodjeljuje i raspoređuje određeni broj CEMT dozvola koji je i inače ograničen.
6. Činjenica je, kako je istakao podnosilac zahtjeva, da Zakon o međunarodnom i međuentitetskom cestovnom prijevozu daje ovlaštenje ministru da utvrdi kriterije za raspodjelu CEMT dozvola, ali to ne znači da ti kriteriji mogu biti u suprotnosti s Ustavom BiH. Osporene odredbe, kako dalje smatra podnosilac zahtjeva, nisu u saglasnosti s navedenim ustavnim načelom, a samim tim su u suprotnosti i sa Zakonom o međunarodnom i međuentitetskom cestovnom prijevozu. Podnosilac zahtjeva je naveo da je osporenim odredbama Pravilnika i Obavještenja, osim povrede ustavnog načela kojim se promovira tržišna privreda, grubo povrijeđeno i načelo zabrane monopola, prava na imovinu, načelo nediskriminacije po osnovu vlasništva i načelo slobodnog privređivanja. Podnosilac zahtjeva ističe da se u konkretnom slučaju postavlja pitanje zašto prijevoznik kome prijevoz nije pretežna djelatnost, a ima savremeniji i brojniji vozni park od prijevoznika kojem je to osnovna djelatnost ne bi imao ista prava i uvjete da obavlja djelatnost međunarodnog transporta za koju mu je neophodna CEMT dozvola. Dalje je istaknuto da Zakon o privrednim društvima ne poznaje ni osnovne ni sporedne djelatnosti nego samo koristi pojam "djelatnost" ili "djelatnosti", a samo Zavod za statistiku radi praćenja privrednih kretanja privrednim društvima utvrđuje osnovnu, odnosno pretežnu djelatnost. Podnosilac zahtjeva ističe da imajući u vidu navedeno ne postoji nijedan opravdan razlog u skladu sa zakonom i Ustavom BiH da se privredna društva, a u konkretnom slučaju prijevoznici stavljaju u povoljniji ili nepovoljniji položaj samo zato što je neka djelatnost koju obavljaju pretežna ili to nije.
7. Predloženo je da Ustavni sud osporene odredbe Pravilnika i Obavještenja proglasi neustavnim jer su u suprotnosti s navedenim odredbama Ustava BiH.
IV. Relevantni propisi
8.
Ustav Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:
Preambula
[...]
U želji da podstaknu opšte blagostanje i ekonomski razvoj kroz zaštitu privatnog vlasništva i unapređenje tržišne privrede,
[...]
Bošnjaci, Hrvati i Srbi, kao konstitutivni narodi (u zajednici s ostalima), i građani Bosne i Hercegovine ovim utvrđuju Ustav Bosne i Hercegovine:
Član II
Ljudska prava i osnovne slobode
[...]
3. Katalog prava
Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:
[...]
k) Pravo na imovinu.
[...]
4. Nediskriminacija
Uživanje prava i sloboda, predviđenih u ovom članu ili u međunarodnim sporazumima navedenim u Aneksu I ovog Ustava, osigurano je svim licima u Bosni i Hercegovini bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao što je pol, rasa, boja, jezik, vjera, političko i drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost sa nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status.
9. U
Zakonu o međunarodnom i međuentitetskom cestovnom prijevozu ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 1/02 i 14/03) relevantne odredbe glase:
Član 1.
Ovim zakonom uređuju se način i uvjeti obavljanja prijevoza putnika i roba vozilima u međunarodnom cestovnom prijevozu [...].
Član 5.
Domaći prijevoznik može obavljati međunarodni prijevoz ako posjeduje licencu za obavljanje te vrste prijevoza.
Licencu za obavljane prijevoza iz stava 1 izdaje Ministarstvo civilnih poslova i komunikacija (u daljem tekstu: nadležno ministarstvo) na osnovu licence koju izdaje ministarstvo entiteta, ako domaći prijevoznik, između ostalog, ispunjava i uvjete evropskih propisa u pogledu:
1. tehničke opremljenosti;
2. stručne osposobljenosti;
3. finansijske sposobnosti u koju ne ulaze vrijednosti osnovnih sredstava;
4. nepostojanja pravomoćno izrečene zabrane obavljanja djelatnosti;
5. drugih uvjeta utvrđenih zakonom i međunarodnim ugovorima.
[...].
III. Prijevoz roba
1. Međunarodni prijevoz roba
2. 1.1. Međunarodni linijski prijevoz roba
Član 26.
Međunarodni linijski prijevoz roba obavlja se u skladu sa zakonom i međunarodnim ugovorima, kao bilateralni i tranzitni prijevoz.
Međunarodni linijski prijevoz roba na teritoriji Bosne i Hercegovine obavlja se na osnovu dozvola za međunarodni linijski prijevoz roba koju izdaje nadležno ministarstvo.
Dozvola izdata u skladu sa stavom 2. mora se, svo vrijeme obavljanja prijevoza nalaziti u teretnom vozilu domaćeg ili stranog prijevoznika.
Prijevoznik kome je izdata dozvola za međunarodni linijski prijevoz roba obavezan je taj prijevoz obavljati u skladu sa uvjetima iz dozvole, redom vožnje i uvjetima utvrđenim međunarodnim ugovorom.
1.2. Međunarodni vanlinijski prijevoz roba
Član 27.
Za obavljanje međunarodnog vanlinijskog prijevoza roba domaći prijevoznik je dužan pribaviti dozvolu za obavljanje međunarodnog prijevoza roba, koju izdaje nadležno ministarstvo, ukoliko međunarodnim ugovorom nije drukčije uređeno.
Član 28.
Dozvole za prijevoz roba koje nadležnom ministarstvu dostave nadležni organi drugih država i Konferencija evropskih ministara transporta (CEMT), domaćim prijevoznicima izdaje nadležno ministarstvo.
Ukupan broj (kontingent) dozvola za prijevoz roba između Bosne i Hercegovine i drugih zemalja, dozvole za tranzit robe i dozvole za prijevoz robe u treće zemlje i iz trećih zemalja, kao i rok važenja pojedinih dozvola utvrđuje nadležno ministarstvo.
[...]
Bliže odredbe o kriterijima, postupku i načinu raspodjele stranih dozvola za prijevoz roba domaćim prijevoznicima, pravilnikom propisuje ministar.
10. U
Pravilniku o kriterijima, postupku i načinu raspodjele stranih dozvola za prijevoz tereta domaćim prijevoznicima ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 35/02) relevantne odredbe glase:
Član 2.
Pojedini izrazi upotrijebljeni u ovom pravilniku imaju slijedeća značenja:
3. "CEMT" je Konferencija evropskih ministara transporta, koja određuje kvotu i uvjete korištenja CEMT dozvola.
4. "CEMT dozvola" je dozvola na temelju koje prijevoznik ima pravo obavljati međunarodni prijevoz tereta između država članica CEMT, u tranzitu preko njihovih teritorija i za treće države.
III - CEMT DOZVOLE
3.1. Kriteriji za raspodjelu dozvola
Član 16.
Kriteriji za raspodjelu CEMT dozvola uređeni su pravilima CEMT-a i ovim pravilnikom.
Ministarstvo u postupku raspodjele CEMT dozvola uvažava slijedeće kriterije:
da je dio prijevoza, koji obavlja prijevoznik, od interesa za Bosnu i Hercegovinu, što se cijeni na temelju zaključenih ugovora i druge dokumentacije na temelju koje je potrebno osigurati dozvole, uvažavajući pri tome vrstu i količinu tereta, proizvodnju za izvoz, hitnost dostave i sl;
da je prijevozniku osnovna djelatnost obavljanje međunarodnog prijevoza tereta;
da je prijevoznik uspješno koristio CEMT dozvolu u prethodnoj godini;
da prijevoznik raspolaže vozilima preko 12 tona nosivosti i kvalitetom koji je u skladu sa rezolucijama i drugim aktima CEMT-a;
da se zadovolje potrebe za prijevozom na određenom području;
da je prijevoznik izmirio sve poreske i druge obaveze;
da protiv prijevoznika nisu poduzete mjere zabrane utvrđene Zakonom, ovim pravilnikom i drugim propisima;
da prijevoznik ima viši postotak korištenja bilateralnih dozvola za međunarodni prijevoz tereta i da ih je pravilno iskoristio;
da je prijevoznik u određenom obimu prijevoza koristio voz.
Ministarstvo može donijeti bliže kriterije i odrediti koeficijente na temelju kojih se određuju prioriteti za dodjelu CEMT dozvola.
Član 17. st. 1. i 2.
Ministarstvo, u skladu sa uputstvom CEMT-a, svake godine raspodjeljuje CEMT dozvole domaćim prijevoznicima, uz uvažavanje kriterija, načina i postupka propisanih Zakonom i ovim pravilnikom.
Ministarstvo, putem sredstava javnog informiranja, obavještava prijevoznike o roku za podnošenje zahtjeva, potrebnoj dokumentaciji, minimalnim uvjetima i osnovnim kriterijima za učestvovanje u dodjeli CEMT dozvole.
[...]
11. U
Pravilniku o izmjenama i dopunama Pravilnika o kriterijima, postupku i načinu raspodjele stranih dozvola za prijevoz tereta domaćim prijevoznicima ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 79/09) relevantne odredbe glase:
Član 10.
Član 16. mijenja se i glasi:
"Član 16.
(3.1. Kriteriji za raspodjelu dozvola)
(1) Kriteriji za raspodjelu CEMT dozvola uređeni su pravilima CEMT-a i ovim pravilnikom.
(2) Ministarstvo u postupku raspodjele CEMT dozvola uvažava slijedeće kriterije:
a) da je prijevozniku osnovna djelatnost obavljanje međunarodnog prijevoza tereta;
b) da je prijevoznik uspješno koristio CEMT dozvolu u prethodnoj godini, što se dokazuje izvještajima o korištenju dozvole;
c) da prijevoznik raspolaže licenciranim vučnim i priključnim vozilima koja nisu namijenjena za prijevoz nafte i naftnih derivata;
d) da prijevoznik raspolaže vozilima preko 12 tona nosivosti ili skupom vozila većim od 16 tona nosivosti, pri čemu vučno vozilo ne može imati manje od 10 tona nosivosti, i kvalitetom koji je u skladu sa aktima CEMT-a;
e) da je prijevoznik izmirio sve poreske obaveze;
f) da je prijevoznik izmirio penzijsko-invalidsko osiguranje za sve zaposlene;
g) da protiv prijevoznika nisu izrečene mjere zabrane utvrđene Zakonom, ovim pravilnikom i drugim propisima;
h) da je prijevoznik dostavljao pravilno popunjene izvještaje o korištenju CEMT dozvola u roku od 20 dana po isteku kalendarskog mjeseca za prethodni mjesec.
(3) Na osnovu kriterija iz stava (2) ovog člana, Ministarstvo donosi bliže kriterije i određuje koeficijente na osnovu kojih se određuju prioriteti za dodjelu CEMT dozvola."
Član 13.
Član 19. mijenja se i glasi:
"Član 19.
(1) Zahtjev za dobijanje CEMT dozvole zainteresovani prijevoznik dostavlja Ministarstvu u određenom roku i na propisanom obrascu (Prilog 5).
(2) [...]"
12. U
Obavještenju o pokretanju postupka raspodjele CEMT dozvola i bilateralnih godišnjih dozvola za Francusku i Belgiju za 2015. godinu (objavljeno na internetskoj stranici Ministarstva komunikacija i prometa BiH www.mkt.gov.ba) relevantne odredbe glase:
III Bliži kriteriji za raspodjelu CEMT dozvola za 2015. godinu
Raspodjela CEMT dozvola za 2015. godinu će se vršiti prema slijedećim bližim kriterijima:
1. Broj vozila i kvalitet voznog parka;
2. Obavljanje cestovnog prijevoza kao osnovne ili sporedne djelatnosti;
3. Pravilno korištenje CEMT dozvola.
Bliži kriteriji će se bodovati na slijedeći način:
2. Obavljanje prijevoza kao osnovne ili sporedne djelatnosti
Za prijevoznika kome je transport osnovna (pretežna) djelatnost ukupan broj bodova množi se sa koeficijentom 1, a za prijevoznika kome je transport sporedna djelatnost ukupan broj bodova množi se sa koeficijentom 0.3.
13. U
Okvirnom zakonu o registraciji poslovnih subjekata ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 42/04) relevantne odredbe glase:
III - OBAVEZNI PODACI REGISTRA
Obavezni podaci o subjektima upisa
Član 10. stav 1. tačka o)
Obavezni javni podaci koje nadležni registarski sud unosi u Glavnu knjigu Registra o subjektima upisa su:
(…)
o) djelatnost subjekta upisa sa šiframa djelatnosti predviđenom važećom klasifikacijom djelatnosti.
V. Dopustivost i meritum
14. Ustavni sud kao prvo napominje da će zbog složenosti predmetnog zahtjeva i pitanja koja su njime postavljena zajedno razmatrati dopustivost i meritum zahtjeva.
15. Ustavni sud zapaža, imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav 1. Pravila Ustavnog suda, da je predmetni zahtjev podnio ovlašteni subjekt.
16. Kako su predmetnim zahtjevom osporeni akti niže pravne snage od zakona Ustavni sud će podsjetiti na svoju jurisprudenciju u ovakvim slučajevima. U vezi s tim Ustavni sud ukazuje da je u svojoj dosadašnjoj praksi u situacijama kada je pokretano pitanje usaglašenosti nekog općeg akta koji nije izričito naveden u odredbi člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine u svakom pojedinačnom predmetu cijenio okolnosti konkretnog slučaja u odnosu na nadležnost koja mu je dodijeljena na osnovu navedenog člana, te shodno tome i izražavao stav da li će konkretni zahtjev za ispitivanje tih akata ocijeniti dopustivim. Pri tome, Ustavni sud naglašava da može dati vlastitu pravnu kvalifikaciju činjenica, te da ga ne obavezuje kvalifikacija koju daju strane u predmetu (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U 6/06 od 29. marta 2006. godine, tačka 21, "Službeni glasnik BiH" broj 40/08), kao i da je konačni autoritet u pogledu tumačenja i primjene Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U 9/09 od 26. novembra 2010. godine, stav 70, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 48/11). Tako je u predmetima br. U 4/05 i U 7/05, Ustavni sud, polazeći od teksta iz člana VI/3.a) Ustava BiH, uključujući ali ne ograničavajući se na to, zaključio da može vršiti kontrolu ustavnosti i pravnih akata nižeg ranga od zakona kada takvi akti pokreću pitanje kršenja ljudskih prava i osnovnih sloboda zaštićenih Ustavom BiH i Evropskom konvencijom (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U 4/05 od 22. aprila 2005. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 32/05, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U 7/05 od 2. decembra 2005. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 45/05). U navedenim odlukama predmet osporavanja bili su statuti jedinica lokalne samouprave (Grad Sarajevo, Grad Istočno Sarajevo, Grad Banja Luka). U oba predmeta Ustavni sud je zaključio da se zahtjevi za ocjenu ustavnosti odnose na pitanja koja proizlaze iz Ustava BiH i međunarodnih sporazuma kojima se garantira zaštita ljudskih prava, te da se tiču ostvarivanja ljudskih prava i ustavnih principa, tj. principa konstitutivnosti naroda i prava na zabranu diskriminacije, te da je nadležan za odlučivanje u smislu člana VI/3.a) Ustava BiH. U predmetu broj U-7/10 Ustavni sud je zaključio da se zahtjevom prvenstveno postavlja pitanje usaglašenosti odredbi Poslovnika o radu Ustavnog suda RS s Ustavom RS, pa je zaključeno da se ne može zasnovati nadležnost Ustavnog suda u smislu člana VI/3.a) Ustava BiH (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti broj
U-7/10 od 26. novembra 2010. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 24/11). Nadalje, u predmetu broj U-1/09 Ustavni sud je zaključio da nije nadležan ocjenjivati tri podzakonska akta, te odluku koju je donijela Vlada Federacije BiH, kao provedbene propise kojim je omogućeno provođenje Zakona o izmirenju obaveza po osnovu računa stare devizne štednje, a kojim je država BiH preuzela i obaveze i odgovornost za staru deviznu štednju (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U-1/09 od 20. maja 2009. godine, dostupna na internetskoj stranici Ustavnog suda www.ustavnisud.ba).
17. Iz citirane prakse jasno je da je Ustavni sud, kao institucija koja podržava Ustav BiH, utvrđivao da je nadležan vršiti kontrolu ustavnosti i pravnih akata nižeg ranga od zakona kada takvi akti pokreću pitanje kršenja ljudskih prava i osnovnih sloboda zaštićenih Ustavom BiH i Evropskom konvencijom. U skladu s argumentacijom o ljudskim pravima, Ustavni sud je mišljenja da, kad god je to moguće, mora interpretirati svoju jurisdikciju tako da dozvoli najširu mogućnost otklanjanja posljedica kršenja tih prava (
op. cit. U 4/05, tačka 16). U konkretnom slučaju zahtjev za ocjenu ustavnosti se odnosi na pitanja koja proizlaze iz Ustava BiH i međunarodnih sporazuma kojima se garantira zaštita ljudskih prava i tiče se ostvarivanja ljudskih prava i ustavnih principa, kao što je princip tržišne privrede, pravo na imovinu i pravo na zabranu diskriminacije. Osim toga, Ustavni sud konstatira da je podnosilac zahtjeva u vrijeme podnošenja zahtjeva zamjenik predsjedavajućeg Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH, da se zahtjev za ocjenu ustavnosti odnosi na odlučivanje jesu li odredbe osporenih akata u skladu s Ustavom BiH i konačno zahtjev sadrži potrebne činjenice i navode na kojima se zasniva. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da je predmetni zahtjev dopustiv.
18. Ustavni sud dalje zapaža da podnosilac zahtjeva smatra da je osporenim odredbama Pravilnika i Obavještenja prekršeno pravo na imovinu kako je zagarantirano članom II/3.k) Ustava BiH i članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija) kao i pravo na zabranu diskriminacije iz člana II/4. Ustava BiH i člana 14. Evropske konvencije u vezi s pravom na imovinu u odnosu na prijevoznike koji se bave međunarodnim prijevozom roba, a kojima to nije osnovna ili pretežna djelatnost.
19. U pogledu navoda o povredi prava na imovinu Ustavni sud ukazuje na konzistentnu praksu Evropskog suda i vlastitu jurisprudenciju prema kojima koncept "imovina" u prvom dijelu člana 1. ima autonomno značenje koje nije ograničeno vlasništvom nad fizičkim dobrima i nezavisno je od formalne klasifikacije u domaćem pravu: određena druga prava i interesi koja konstituiraju imovinu mogu se također smatrati "imovinskim pravima" i zbog toga predstavljati "imovinu" u smislu člana 1. Protokola broj 1 (vidi Evropski sud,
Iatridis protiv Grčke [GC], broj 31107/96, ECHR 1999-II, stav 54). Zaštićena su i druga imovinska prava, kao što su pravo na koncesiju, pravo na vršenje obrtničke i privredne djelatnosti (vidi Evropski sud,
Van Marle i drugi protiv Holandije, presuda od 26. juna 1986. godine, tačka 42), pravo na licencu (vidi Evropski sud,
Tre Traktoren Aktiebolag protiv Švedske, presuda od 7. jula 1989. godine), ali i "goodwill" (neimovinska prava privrednog društva) i sl., kao i ostali privredni interesi koji se tiču imovinskopravne pozicije privrednog društva. Evropski sud je smatrao da "odbijanje da podnosioce zahtjeva registruju kao certificirane računovođe je imalo radikalnog utjecaja na uslove njihovih profesionalnih aktivnosti te je time obim tih aktivnosti umanjen. Njihova zarada je opala kao i vrijednost njihovih klijenata i njihovog biznisa uopće. Slijedom toga, došlo je do miješanja u njihovo pravo na mirno uživanje imovine" (vidi
op. cit. Van Marle i drugi protiv Holandije, tačka 42). U predmetu
Anheuser-Busch Inc protiv Portugala Evropski sud je utvrdio: " …da pravna pozicija kompanije/podnosioca predstavke kao podnosioca zahtjeva za registrovanje zaštitnog znaka, proizilazi iz člana 1 Protokola broj 1 jer se pokreću interesi vlasničke prirode. Tačno je da bi registrovanje zaštitnog znaka – i veće zaštite koju ono pruža – postalo konačno samo ako zaštitni znak ne dovodi do povrede zakonitih prava treće strane, tako da su u tom smislu, prava koja se vezuje za zahtjev za registraciju bila uslovna. Ipak, kada je podnio zahtjev za registraciju, kompanija/podnosilac predstavke je imala pravo da očekuje da će biti predmet razmatranja u skladu sa primjenljivim zakonodavstvom ako su ispunjeni ostali relevantni materijalni i procesni uslovi. Kompanija/podnosilac predstavke je stoga bila vlasnik niza vlasničkih prava – koji su povezani uz ovaj zahtjev za registraciju zaštitnog znaka – a koja su bila priznata zakonom Portugala, iako se ona, pod određenim uslovima, mogu i poništiti. Ovo je pak dovoljno da se član 1 Protokola broj 1 smatra primjenljivim u ovom predmetu …" (vidi Evropski sud,
Anheuser-Busch Inc protiv Portugala, presuda od 11. januara 2007. godine, tačka 78).
20. U konkretnom slučaju Ustavni sud zapaža da prijevoznik koji se bavi međunarodnim prijevozom i ispunio je uvjete za dodjelu CEMT dozvole koji su propisani i objektivno određeni ima ostvariv zahtjev da će u postupku raspodjele dobiti dozvolu koja je uvjet njegovog privređivanja i stjecanja imovine, te je stoga u konkretnom predmetu primjenjiv član 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.
21. Ustavni sud ističe da je međunarodni prijevoz roba djelatnost od vitalnog značaja za svaku zemlju, te u vezi s tim svaka zemlja može propisivati uvjete za obavljanje tog prijevoza u skladu sa zakonom i međunarodnim ugovorima. Nadalje, Ustavni sud zapaža da domaći prijevoznici koji se bave tom djelatnošću moraju pribaviti CEMT dozvolu na osnovu koje prijevoznik ima pravo obavljati međunarodni prijevoz tereta između država članica CEMT, u tranzitu preko njihovih teritorija i za treće države. Broj navedenih dozvola je ograničen i kako dalje zapaža Ustavni sud dozvole za prijevoz roba koje nadležnom ministarstvu dostave nadležni organi drugih država i Konferencija evropskih ministara transporta (CEMT), domaćim prijevoznicima izdaje nadležno ministarstvo. U vezi s tim Ustavni sud ističe da pravno reguliranje pitanja od kojih zavisi pravo domaćeg prijevoznika da mu bude dodijeljena dozvola je pitanje ljudskih prava i od suštinskog je značaja za ostvarivanje prava na tržišno privređivanje prijevoznika koji obavljaju međunarodni prijevoz roba. Dalje, Ustavni sud smatra da takva pitanja zahtijevaju da budu regulirana zakonom, odnosno da zakonom trebaju biti propisani i utvrđeni jasni kriteriji za dodjelu dozvola kao i da pojedinci na osnovu takvih normi mogu predvidjeti i uskladiti svoje postupanje. Pored toga Ustavni sud ima u vidu i samu demokratsku proceduru donošenja zakona u demokratskom društvu gdje se pitanja koja regulira zakon prethodno temeljito raspravljaju u parlamentu počev od nacrta, a zatim prijedloga zakona. Nasuprot tome izvršni i upravni organi dužni su ažurno donijeti propise kojima će propisati modalitete za izvršavanje tako donesenog zakona.
22. U konkretnom slučaju Ustavni sud zapaža da su Pravilnikom utvrđeni kriteriji za dodjelu dozvola među kojima i sporni kriterij obavljanja međunarodnog prijevoza kao osnovne djelatnosti. Imajući u vidu sadržaj osporenih odredaba Ustavni sud zapaža da su njima propisani kriteriji od kojih zavisi i samo pravo domaćih prijevoznika da im bude dodijeljena dozvola. Nadalje, Ustavni sud je utvrdio da Zakon o međunarodnom i međuentitetskom cestovnom prijevozu ne propisuje takve kriterije niti su oni sadržani u pravilima CEMT-a (http://internationaltransportforum.org/IntOrg/road/index.html). Imajući u vidu navedeni zakon, te dovodeći osporene odredbe Pravilnika u vezu s ovim zakonom Ustavni sud primjećuje da se osporenim odredbama ne razrađuje već postojeći zakon, već se navedeni zakon dopunjuje propisivanjem dodatnih uvjeta za dodjelu dozvola. Ustavni sud zapaža da je ministar, donoseći Pravilnik, osporenim odredbama, stavljajući se pri tome u ulogu zakonodavca, zapravo propisao nove kriterije za raspodjelu CEMT dozvola suprotno članu 28. Zakona kojim je propisano da "bliže odredbe o kriterijima pravilnikom propisuje ministar". Ustavni sud također zapaža da drugi zakoni, među kojima je i Okvirni zakon o registraciji poslovnih subjekata BiH, ne propisuju osnovne ili sporedne djelatnosti poslovnih subjekata već kao obavezni javni podatak propisuju "djelatnost subjekta upisa sa šiframa djelatnosti predviđenom važećom klasifikacijom djelatnosti". Imajući u vidu citiranu odredbu člana 28. Zakona o međunarodnom i međuentitetskom cestovnom prijevozu Ustavni sud zaključuje da je ministar, donoseći osporene odredbe, izašao iz zakonskog okvira kojim je dobio ovlaštenje da propiše bliže odredbe o kriterijima za raspodjelu stranih dozvola za prijevoz roba.
23. Ustavni sud dalje uočava da pravni sistem počiva na hijerarhiji pravnih akata počev od Ustava kao najvišeg pravnog akta pa do podzakonskih akata, pri čemu zakoni imaju supremaciju nad podzakonskim aktima. U konkretnom slučaju taj odnos je narušen jer osporeni podzakonski akt nije subordiniran zakonu već je izvršni organ u konkretnom slučaju, propisujući kriterije od kojih zavisi i samo ostvarenje prava, preuzeo ulogu zakonodavca. U konkretnom slučaju stvorena je situacija da je izvršni organ imao ulogu zakonodavca i da je on po prvi put regulirao pitanje spornog kriterija suprotno diskrecionom ovlaštenju da ga bliže odredi. Navedenim postupanjem izvršne vlasti, a od kojeg zavisi ostvarenje prava prijevoznika na dobivanje dozvole za obavljanje međunarodnog prijevoza, došlo je do neustavnog uplitanja u pravo na imovinu prijevoznika. Stoga Ustavni sud zaključuje da je u konkretnom slučaju došlo do nezakonitog miješanja u pravo na imovinu prijevoznika koji obavljaju djelatnost međunarodnog cestovnog prijevoza roba.
24. Ustavni sud zaključuje da je osporenim odredbama Pravilnika povrijeđen član II/3.k) Ustava BiH i član 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.
25. U odnosu na Obavještenje Ustavni sud najprije zapaža da se radi o temporalnom aktu koji se odnosi na 2015. godinu. Nadalje, Ustavni sud zapaža da je članom 16. stav 3. Pravilnika propisano da "na osnovu kriterija iz stava (2) ovog člana, Ministarstvo donosi bliže kriterije i određuje koeficijente na osnovu kojih se određuju prioriteti za dodjelu CEMT dozvola", a što je u suštini i sadržaj Obavještenja. Imajući u vidu navedeno kao i da je proglašavanjem osporenih odredbi Pravilnika neustavnim i njihovim ukidanjem nestao i pravni osnov za donošenje Obavještenja, Ustavni sud se neće detaljnije baviti ispitivanjem ustavnosti odredbi Obavještenja.
26. Imajući u vidu navedene zaključke Ustavni sud smatra da nije neophodno predmetni zahtjev razmatrati u odnosu na ostale navode na koje ukazuje podnosilac zahtjeva.
VI. Zaključak
27. Ustavni sud zaključuje da su osporene odredbe Pravilnika u suprotnosti s članom II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju kada je organ izvršne vlasti, propisujući uvjete za obavljanje djelatnosti međunarodnog prijevoza roba, izašao izvan zakonskog ovlaštenja i okvira međunarodnih pravila.
28. Na osnovu člana 59. st. 1. i 2. i člana 61. st. 2. i 3. Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
29. U smislu člana 43. Pravila Ustavnog suda, aneks ove odluke čine izdvojeno mišljenje sutkinje Valerije Galić suprotno odluci i izdvojeno mišljenje sudije Miodraga Simovića suprotno odluci kojem se pridružuje potpredsjednik Zlatko M. Knežević.
30. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
IZDVOJENO MIŠLJENJE O NESLAGANJU SUDIJE MIODRAGA SIMOVIĆA KOJEM SE PRIDRUŽUJE POTPREDSJEDNIK ZLATKO M. KNEŽEVIĆ
Žao mi je što se ne mogu složiti s mišljenjem većine u Ustavnom sudu u pogledu neustavnosti člana 10. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o kriterijima, postupku i načinu raspodjele stranih dozvola za prijevoz tereta domaćim prijevoznicima. Po mom mišljenju:
(1) Podzakonski pravni akti ne podliježu normativnoj kontroli (kontroli ustavnosti i zakonitosti) od strane Ustavnog suda BiH. To direktno proizlazi iz nadležnosti Ustavnog suda izričito utvrđenih članom VI/3.a) alineja 2. Ustava BiH. U odredbi člana VI/3.a) Ustav BiH izričito navodi "odredbe ustava i zakona" kao predmet apstraktne kontrole ustavnosti. Ipak, predmetne grupe koje su navedene u članu VI/3.a) Ustava BiH nisu konačne, što se može zaključiti iz konstrukcije "uključujući, ali ne ograničavajući se na to".
(2) Iako je prirodno, jer je riječ o suštinski istom poslu, ali redovno manjeg političkog značaja, te stoga i manje osjetljivom, da ustavni sudovi vrše kontrolu ustavnosti podzakonskih akata, Ustavni sud BiH spada u rijetke u kojima to, po pravilu, nije moguće. To je slučaj u Italiji i Španiji.
(3) Praksu nenadležnosti kad su u pitanju podzakonski pravni akti Ustavni sud je uglavnom primjenjivao i u dosadašnjoj praksi. Tako je u predmetu U-1/09, prilikom ocjene ustavnosti Odluke o davanju saglasnosti na otplatni plan izmirenja obaveza po osnovu emisije obveznica za verificirane račune stare devizne štednje, Ustavni sud zaključio da su osporeni podzakonski akti Vlade Federacije BiH provedbeni propisi kojima se omogućava provođenje Zakona o izmirenju obaveza i provođenje odluka Vijeća ministara i kojima je, u skladu s navedenim propisima, utvrđen otplatni plan izmirenja obaveza, te gotovinska isplata za 2008. godinu, kao i dodatni rok za podnošenje zahtjeva za verificiranje računa stare devizne štednje. Ustavni sud je zaključio da se u konkretnom slučaju ne radi o općim aktima za čiju je ocjenu ustavnosti nadležan ovaj sud u skladu s članom VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.
(4) Ustavni sud je u svojoj praksi zauzeo i stav da može vršiti kontrolu ustavnosti i pravnih akata nižeg ranga od zakona kada takvi akti pokreću pitanja kršenja ljudskih prava i osnovnih sloboda zaštićenih Ustavom Bosne i Hercegovine i Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. To je uradio i u Odluci broj U 4/05 od 22. aprila 2005. godine, kada je ispitivao ustavnost Statuta Gradskog vijeća Grada Sarajeva i odluka općinskih vijeća o delegiranju vijećnika u Gradsko vijeće. Međutim, u predmetu broj U 4/05 osporeni akti su pokretali pitanja kršenja ljudskih prava garantiranih Ustavom Bosne i Hercegovine.
(5) U predmetu broj U-28/14 ne postoji nijedan razlog zbog kojeg bi osporeni akt pokretao pitanja kršenja ljudskih prava i osnovnih sloboda. Stoga, smatram da u konkretnom slučaju Ustavni sud nema nadležnost da ispituje osporeni opći akt na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.
IZDVOJENO MIŠLJENJE O NESLAGANJU SUTKINJE VALERIJE GALIĆ
Na osnovu člana 43. Pravila Ustavnog suda BiH – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik BiH" broj 94/14) dajem izdvojeno mišljenje suprotno odluci većine sudija u navedenom predmetu iz sljedećih razloga:
Predmetnim zahtjevom za ocjenu ustavnosti osporeni su akti niže pravne snage od zakona, dva podzakonska akta – član 10. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o kriterijima, postupku i načinu raspodjele stranih dozvola za prijevoz tereta domaćim prijevoznicima ("Službeni glasnik BiH" broj 79/09) i Poglavlje III stav 1. tačka 2. i stav 2. Obavještenja o pokretanju postupka CEMT dozvola i bilateralnih godišnjih dozvola za Francusku i Belgiju za 2015. godinu.
Navedene akte, na osnovu ovlaštenja iz člana 28. Zakona o međunarodnom i međuentitetskom cestovnom prijevozu, donio je ministar komunikacija i prometa BiH.
Prema članu VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine: "Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to pitanje:
- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine;
- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom..."
Nesporno je da je, Ustavni sud u svojoj dosadašnjoj praksi, polazeći od teksta iz člana VI/3.a) Ustava BiH,
uključujući ali ne ograničavajući se na to, zaključio da može vršiti kontrolu ustavnosti i pravnih akata nižeg ranga od zakona,
samo kada takvi akti pokreću pitanje kršenja ljudskih prava i osnovnih sloboda zaštićenih Ustavom BiH i Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U-4/05 od 22. aprila 2005. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 32/05, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U-7/05 od 2. decembra 2005. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 45/05). Navedenim odlukama predmet osporavanja bili su statuti jedinica lokalne samouprave (Grad Sarajevo, Grad Istočno Sarajevo, Grad Banja Luka). U oba predmeta Ustavni sud je zaključio da se zahtjevi za ocjenu ustavnosti odnose
na pitanja koja proizlaze iz Ustava BiH i međunarodnih sporazuma kojima se garantira zaštita ljudskih prava, te da se tiču ostvarivanja ljudskih prava i ustavnih principa, tj. principa konstitutivnosti naroda i prava na zabranu diskriminacije, te da je nadležan za odlučivanje u smislu člana VI/3.a) Ustava BiH.
U predmetu broj U-15/08 od 3. jula 2009. godine u kojem su predmet ocjene ustavnosti također bili akti koji svojim karakterom ne predstavljaju akte koji su izričito pobrojani u članu VI/3.a) Ustava BiH, Ustavni sud je zaključio da je nadležan za odlučivanje jer je
zahtjevom pokrenuto pitanje spora između BiH i entiteta Republika Srpska u vezi s ustavnim pitanjem poštovanja podjele nadležnosti iz člana III/1.a) i b) Ustava Bosne i Hercegovine, te pitanja iz čl. III/3.b), V/3.a) i c) i V/4.a) Ustava BiH.
Shodno navedenom, sama činjenica da su osporene odredbe sadržane u pravnim aktima koji nisu izričito pobrojani u članu VI/3.a) Ustava BiH, što nije prepreka za odlučivanje Ustavnog suda o konkretnom zahtjevu, to u isto vrijeme ne znači i da svaki pravni akt niže pravne snage od zakona ili ustava entiteta može biti predmet ocjene ustavnosti pred Ustavnim sudom, kao i da će svako pozivanje na principe sadržane u Ustavu BiH nužno rezultirati postojanjem spora za koje je jedino nadležan za odlučivanje Ustavni sud BiH.
U konkretnom slučaju, odredbom člana 28. Zakona o međunarodnom i međuentitetskom cestovnom prijevozu propisano je da: "Bliže odredbe o kriterijima, postupku i načinu raspodjele stranih dozvola za prijevoz roba domaćim prijevoznicima pravilnikom propisuje ministar." Navedenom odredbom zakonodavac je ovlastio nadležnog (resornog) ministra komunikacija i prometa BiH da donese provedbene propise kojima će se omogućiti provođenje navedenog zakona, u dijelu koji se odnosi na bliže kriterije za raspodjelu CEMT dozvola.
Imajući u vidu navedeno, smatram da je nadležni ministar, donoseći osporene akte, postupao u okviru zakonskog ovlaštenja i da u konkretnom slučaju nije narušen princip podjele vlasti kada je zakonodavac ovlastio nadležni organ uprave, odnosno nadležnog ministra da donese bliže odredbe o kriterijima za raspodjelu dozvola u svrhu provođenja zakona. S tim u vezi, moje je mišljenje da ne postoji nijedan razlog zbog kojeg bi osporeni akti pokretali ozbiljna pitanja kršenja ljudskih prava i osnovnih sloboda i ustavnog načela tržišne privrede.
Polazeći od navedenog, za razliku od većine sudija, moje mišljenje je da je predmetni zahtjev trebalo odbaciti kao nedopušten zbog nenadležnosti Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u skladu s članom VI/3.a) Ustava BiH i članom 19. stav 1. tačka a) Pravila Ustavnog suda BiH.
