Službeni glasnik BiH, broj 20/18
Ovaj akt nije unešen na bosanskom jeziku.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj
U 5/18, rješavajući zahtjev
devetnaest poslanika u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu:
Mirsad Ćeman, predsjednik
Mato Tadić, potpredsjednik
Zlatko M. Knežević, potpredsjednik
Margarita Caca-Nikolovska, potpredsjednica
Tudor Pantiru, sudija
Valerija Galić, sutkinja
Miodrag Simović, sudija
Seada Palavrić, sutkinja
Giovanni Grasso, sudija
na sjednici održanoj 15. februara 2018. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU
Odbija se zahtjev
devetnaest poslanika u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine za ocjenu ustavnosti Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o akcizama u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik BiH" broj 91/17), Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o uplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda ("Službeni glasnik BiH" broj 91/17) i Zakona o izmjeni Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik BiH" broj 91/17).
Utvrđuje se da su Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o akcizama u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik BiH" broj 91/17), Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o uplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda ("Službeni glasnik BiH" broj 91/17) i Zakon o izmjeni Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik BiH" broj 91/17) u skladu sa čl. I/2, IV i V/4. Ustava Bosne i Hercegovine.
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine".
OBRAZLOŽENJE
I. Uvod
1. Devetnaest poslanika u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosioci zahtjeva) podnijelo je 17. januara 2018. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o akcizama u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik BiH" broj 91/17), Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o uplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda ("Službeni glasnik BiH" broj 91/17) i Zakona o izmjeni Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik BiH" broj 91/17; u daljnjem tekstu: osporeni zakoni).
2. Podnosioci zahtjeva su zatražili donošenje privremene mjere kojom bi se osporeni zakoni stavili van snage do donošenja konačne odluke Ustavnog suda.
II. Postupak pred Ustavnim sudom
3. Na osnovu člana 23. Pravila Ustavnog suda, od Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Predstavničkog doma i Doma naroda zatraženo je 24. januara 2018. godine da dostave odgovore na zahtjev.
4. Predstavnički dom je dostavio odgovor 6. februara 2018. godine. Dom naroda nije dostavio odgovor na zahtjev.
III. Zahtjev
a) Navodi iz zahtjeva
5. Podnosioci zahtjeva tvrde da su osporeni zakoni u suprotnosti sa čl. I/2, IV i V/4. Ustava Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustav BiH).
6. Podnosioci zahtjeva ističu da je Dom naroda na sjednici održanoj 7. decembra 2017. godine usvojio prijedloge osporenih zakona po skraćenoj proceduri u prvom čitanju, a zatim primjenom člana 103. stav 4. Poslovnika Doma naroda i u drugom čitanju. Podnosioci zahtjeva tvrde da se član 103. stav 4. Poslovnika Doma naroda može primijeniti samo kada se radi o zakonu manjeg obima ili stepena složenosti, a što se ne može reći za prijedloge osporenih zakona.
7. Nadalje, podnosioci zahtjeva ističu da je nakon usvajanja prijedloga osporenih zakona u drugom čitanju Dom naroda razmatrao i, pozivajući se na čl. 153. i 175. st. 1, 2. i 3. Poslovnika Doma naroda, usvojio prijedlog zaključka delegata Halida Genjca koji glasi: "Nakon što je na sjednici Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH usvojen Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o akcizama u Bosni i Hercegovini broj 01-02-02-1-2808/17 od 5. decembra 2017. godine, Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH predlaže Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine BiH navedeni Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o akcizama u Bosni i Hercegovini, Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o uplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda i Prijedlog zakona o izmjenama Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini, kao prijedloge Doma naroda, sa zahtjevom da se razmatraju po hitnom zakonodavnom postupku, u skladu sa članom 133. Poslovnika Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH".
8. Podnosioci zahtjeva ističu da je članom 94. stav 1. Poslovnika Doma naroda, odnosno članom 104. Poslovnika Predstavničkog doma propisano ko može biti podnosilac prijedloga zakona, da je formalni predlagač osporenih zakona Vijeće ministara BiH, te da niti jedna odredba poslovnika oba doma ne predviđa da neko od ovlaštenih predlagača zakona može preuzeti tuđi prijedlog zakona i nastaviti sa zakonodavnom procedurom u statusu novog predlagača zakona, kako je postupio Dom naroda. Pozivajući se na član IV/3.b) Ustava BiH, podnosioci zahtjeva ističu da donošenje poslovnika oba doma i njihova primjena imaju najveću pravnu snagu, koju crpe iz Ustava BiH, koja obavezuje poslanike i delegate Parlamentarne skupštine BiH na jednoobrazno postupanje, te da svako tumačenje odredbi poslovnika koje nema valjan
iustus titulus predstavlja svjesno kršenje Ustava BiH. Podnosioci zahtjeva smatraju da je prekršen i da se nije mogao primijeniti član 175. st. 1, 2. i 3. Poslovnika Doma naroda, s obzirom na to da je nesporno da je predlagač osporenih zakona Vijeće ministara BiH i da je, shodno tome, trebalo provesti zakonodavnu proceduru koja je precizna i jasna. Prema mišljenju podnosilaca zahtjeva, citirane odredbe primijenjene su kako bi se dao prividan legitimitet nezakonitim odlukama i brojnim povredama odredaba Poslovnika koje se odnose na provođenje zakonodavnog postupka. Povreda člana 133. Poslovnika Predstavničkog doma, prema mišljenju podnosilaca zahtjeva, ogleda se u činjenici da samo predlagač zakona može zatražiti da se prijedlog zakona razmatra po hitnom postupku, a što Vijeće ministara BiH kao formalni predlagač osporenih zakona nije učinilo. Zbog navedenog, podnosioci zahtjeva smatraju da je Dom naroda prekršio i član 1. Poslovnika Doma naroda, koji propisuje da se Dom naroda organizira i radi u skladu s Ustavom BiH, zakonom i tim poslovnikom, kao i sve odredbe Poslovnika kojim je reguliran zakonodavni postupak.
9. Nadalje, podnosioci zahtjeva ističu da je u obavještenju Doma naroda broj 02-50-6-16-34/17 od 8. decembra 2017. godine upućenom Predstavničkom domu navedeno da je Dom naroda usvojio prijedloge osporenih zakona čiji je predlagač Vijeće ministara BiH, predloženo je da se prijedlozi osporenih zakona razmatraju po hitnom zakonodavnom postupku, te su dostavljeni zaključci koje je usvojio Dom naroda. Podnosioci zahtjeva su pobrojali konkretne akte koji su dostavljeni, a iz kojih se, kako navode, jasno vidi da je kompletna korespondencija vezana za prijedloge osporenih zakona vođena sa Vijećem ministara BiH kao njihovim formalnim predlagačem.
10. Podnosioci zahtjeva navode da su predsjedavajuća Kluba poslanika SDS-a Aleksandra Pandurević, predsjedavajući Kluba poslanika DF-a Damir Bećirović, predsjedavajući Kluba poslanika SDP-a Mirsad Mešić i predsjedavajući Kluba "Nezavisni blok" Salko Sokolović 13. decembra 2017. godine uputili dopis Kolegiju Predstavničkog doma broj 01-01-2879/17 kojim se to tijelo obavještava o kršenju Ustava BiH, poslovnika oba doma i drugih zakona i podzakonskih akata vezano za postupanje Doma naroda kad su u pitanju prijedlozi osporenih zakona, odnosno da bi njihovo uvrštavanje u dnevni red značilo kršenje važećih propisa. Kolegij je u svom proširenom sastavu 13. decembra 2017. godine uvrstio u dnevni red 54. sjednice Predstavničkog doma prijedloge osporenih zakona, uz zahtjev Doma naroda da se razmatraju po hitnom zakonodavnom postupku. U pauzi održavanja 54. sjednice Predstavničkog doma, Komisija za budžet i finansije Predstavničkog doma nastavila je svoju prekinutu 57. sjednicu i dala negativno mišljenje o prijedlozima osporenih zakona, te je mišljenje dostavila Predstavničkom domu. Međutim, iako je bio dužan da to učini, Predstavnički dom ih nije uvrstio u dnevni red 54. sjednice uz obrazloženje da se radi o različitim zakonima. Podnosioci zahtjeva ističu da je na taj način prekršen član 113. Poslovnika Predstavničkog doma, jer kad se uporedi evidencioni broj zakona koji su razmatrani na sjednici Predstavničkog doma sa brojem iz zaglavlja dostavljenih mišljenja Komisije za budžet i finansije jasno je da je riječ o istim zakonima. Podnosioci zahtjeva napominju i da prijedlog osporenih zakona koje je Predstavničkom domu dostavio Dom naroda nosi isti broj protokola Pisarnice Parlamentarne skupštine BiH koji su dobili prijedlozi Vijeća ministara BiH koji su dostavljeni 5. decembra 2017. godine Parlamentarnoj skupštini BiH. Predstavnički dom je usvojio osporene zakone na 54. sjednici održanoj 14. i 15. decembra 2017. godine.
11. Podnosioci zahtjeva dalje navode da je Odjel za izradu i objavljivanje pravnih akata Doma naroda, prije nego što su osporene zakone potpisali predsjedavajući oba doma, uočio suštinske greške u usvojenim osporenim zakonima, odnosno njihovim jezičkim verzijama, a o čemu su obaviješteni sekretari oba doma. Podnosioci zahtjeva su nabrojali konkretne greške koje su, kako navode, suštinske i koje osporene zakone čine rušljivim i neprovedivim. Međutim, i pored toga, osporeni zakoni su potpisani i objavljeni u "Službenom glasniku BiH" i nakon isteka roka od osam dana od dana objavljivanja stupili su na pravnu snagu.
12. Podnosioci zahtjeva smatraju da su opisanim, kako navode, nezakonitim postupanjem prekršeni član I/2. Ustava BiH koji propisuje da je BiH demokratska država koja funkcionira na principu vladavine prava i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora, član IV Ustava BiH koji ustanovljava Parlamentarnu skupštinu BiH, jer je legitimitet i legalitet njenog rada, odnosno ukupna zakonodavna funkcija ozbiljno narušena, kao i član V/4. Ustava (Vijeće ministara), jer je Dom naroda preuzeo prerogative izvršne vlasti, što je nedopustivo. Time što je Dom naroda preuzeo prijedloge osporenih zakona od njihovog predlagača Vijeća ministara BiH, po mišljenju podnosilaca zahtjeva, narušena je ravnopravnost domova u obavljanju zakonodavne funkcije, odnosno jedan od domova je prigrabio za sebe i funkciju koja je rezervirana za izvršnu vlast BiH, čime je narušena tripartitna podjela i nezavisnost vlasti u Bosni i Hercegovini.
13. Podnosioci zahtjeva su zatražili donošenje privremene mjere kojom bi se osporeni zakoni stavili van snage do donošenja konačne odluke Ustavnog suda, ističući da je to potrebno kako bi se spriječilo nastupanje štetnih posljedica, odnosno onemogućavanje nezakonitog oporezivanja i prikupljanja sredstava od građana BiH.
b) Odgovor na zahtjev
14. Ustavnopravna komisija Predstavničkog doma je u odgovoru istakla da je na sjednici održanoj 5. februara 2018. godine, sa četiri glasa "za", jednim glasom "protiv" i jednim glasom "suzdržan", usvojila zaključak prema kojem u potpunosti podržava zahtjev grupe poslanika Predstavničkog doma za ocjenu ustavnosti osporenih zakona.
IV. Relevantni propisi
15.
Poslovnik Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 58/14, 88/15, 96/15 i 53/16) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
(Organiziranje i rad Doma)
Dom naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Dom) organizira se i radi u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustav BiH), zakonom i ovim poslovnikom.
Član 18.
(Nadležnosti Kolegija Doma)
Kolegij Doma nadležan je za:
(…)
j) odlučivanje o tumačenju ovog poslovnika, dok pitanje ne regulira Dom;
(…)
l) sva druga pitanja koja bi mogla uticati na rad Doma i obavljanje i drugih poslova koje mu Dom i ovaj poslovnik stavljaju u nadležnost.
Član 23.
(Dužnosti predsjedavajućeg Doma)
(1) Predsjedavajući Doma:
(...)
h) brine o dosljednoj primjeni ovog poslovnika;
(…)
Član 94.
(Ovlašteni predlagač)
(1) Prijedlog zakona mogu podnijeti delegat, komisije Doma, zajedničke komisije, Predstavnički dom, kao i Predsjedništvo BiH i Vijeće ministara BiH, u okviru svojih nadležnosti.
(...)
Član 95.
(Sadržaj prijedloga zakona)
(1) Prijedlog zakona podnosi se u formi teksta, u skladu s Jedinstvenim pravilima za izradu pravnih propisa u institucijama BiH. Predlagač zakona dužan je prijedlog zakona istovremeno dostaviti u pisanoj i elektronskoj formi na jezicima koji su u službenoj upotrebi u Bosni i Hercegovini. Izuzetno, kada je delegat predlagač zakona, može dostaviti prijedlog zakona u pisanoj i elektronskoj formi na jednom od jezika i pisama koji su u službenoj upotrebi u Bosni i Hercegovini.
(...)
Član 103.
(Opća rasprava, principi, neophodnost donošenja i usaglašenost sa Ustavom BiH)
(1) Opća rasprava u Domu počinje prvim čitanjem koje se tiče principa na kojima je prijedlog zakona zasnovan, sadržaja zakona i neophodnosti donošenja zakona, prema mišljenju Ustavnopravne i nadležne komisije iz prve faze.
(2) Rasprava u prvom čitanju završava se usvajanjem ili odbijanjem prijedloga zakona.
(3) Usvajanjem prijedloga zakona u prvom čitanju, počinju teći rokovi za podnošenje amandmana.
(4) Ako ocijeni da je riječ o zakonu manjeg obima ili stepena složenosti, Dom može odlučiti da prijedlog zakona razmatra i u drugom čitanju, bez razmatranja u nadležnoj komisiji - druga faza.
(5) Dom može zaključkom odlučiti da nadležna komisija u roku od 30 dana provede javnu raspravu o prijedlogu zakona.
Član 118.
(Donošenje zakona)
Prijedlog zakona smatra se donesenim kada ga oba doma Parlamentarne skupštine BiH usvoje u identičnom tekstu.
Član 121.
(Usvajanje u identičnom tekstu)
Ako Dom usvoji prijedlog zakona ili drugog akta u identičnom tekstu kao i Predstavnički dom, prijedlog zakona ili drugog akta smatra se donesenim. Predsjedavajući Doma preduzima radnje potrebne za njihovo objavljivanje.
Član 122.
(Izvorni tekst zakona i drugih akata)
(1) Sekretar Doma, u saradnji sa sekretarom Predstavničkog doma, odgovoran je za izradu izvornog teksta zakona i drugih akata koje donose oba doma, stavljanje pečata i brine za druge radnje, u skladu sa zakonom.
(...)
Član 134.
(Ispravke)
(1) Prijedlog za ispravku štamparskih grešaka u objavljenom tekstu zakona ili drugog propisa, odnosno općeg akta koji je Dom donio, Domu podnosi organ nadležan za provođenje tog zakona, odnosno općeg akta.
(2) Ispravke štamparskih grešaka, poslije sravnjivanja sa izvornikom, utvrđuju sekretari oba doma Parlamentarne skupštine BiH.
Član 153.
(Ostali akti)
(1) Dom može donositi deklaracije, odluke, preporuke, zaključke i druge akte.
(2) Akti iz stava (1) ovog člana definiraju se na sljedeći način:
a) deklaracija je akt koji sadrži načelno mišljenje o važnim pitanjima koja je Dom razmatrao;
b) odluka je akt kojim se rješavaju pitanja iz nadležnosti Parlamentarne skupštine BiH;
c) preporuka je akt kojim se ukazuje na značaj određenih pitanja koja se odnose na provođenje zakona;
d) zaključak je akt koji se donosi o pitanjima u pojedinačnoj stvari koja se tiču postupka.
(3) Glasanje o aktima iz stava (1) ovog člana obavlja se u skladu s utvrđenim načinom odlučivanja u Domu, osim ako Ustavom BiH, ovim poslovnikom ili zakonom nije drugačije regulirano.
Član 175.
(Reguliranje pitanja zaključkom)
(1) Dom može zaključkom regulirati određeno pitanje koje nije nikako ili nije precizno regulirano ovim poslovnikom.
(2) Zaključak je obavezujući samo za konkretno pitanje iz stava (1) ovog člana.
(3) Zaključak je obavezujući sve dok se Poslovnikom dato pitanje drugačije ne regulira. Zaključak se primjenjuje od dana usvajanja, osim ako nije predviđeno drugačije.
16.
Poslovnik Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 79/14, 81/15 i 97/15) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
(Organiziranje i rad Doma)
Predstavnički dom Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Dom) organizira se i radi u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustav BiH), zakonom i ovim poslovnikom.
Član 20.
(Nadležnosti Kolegija Doma)
Kolegij Doma nadležan je za:
(...)
j) odlučivanje o tumačenju ovog poslovnika, dok pitanje ne regulira Dom;
(...)
Član 22.
(Kolegij Doma u proširenom sastavu)
(...)
(2) Kolegij Doma u proširenom sastavu:
(...)
e) razmatra sva druga pitanja koja bi mogla uticati na funkcioniranje Doma.
(...)
Član 27.
(Dužnosti predsjedavajućeg Doma)
(1) Predsjedavajući Doma:
(...)
h) brine o dosljednoj primjeni ovog poslovnika;
(…)
Član 104.
(Ovlašteni predlagač)
(1) Prijedlog zakona može podnijeti poslanik, komisije Doma, zajedničke komisije, Dom naroda, kao i Predsjedništvo BiH i Vijeće ministara BiH, u okviru svojih nadležnosti.
Član 105.
(Sadržaj prijedloga zakona)
(1) Prijedlog zakona podnosi se u formi teksta, u skladu s Jedinstvenim pravilima za izradu pravnih propisa u institucijama Bosne i Hercegovine. Predlagač zakona dužan je prijedlog zakona istovremeno dostaviti u pisanoj i elektronskoj formi na jezicima koji su u službenoj upotrebi u BiH. Izuzetno, kada je poslanik predlagač zakona, može dostaviti prijedlog zakona u pisanoj i elektronskoj formi na jednom od jezika i pisama koji je u službenoj upotrebi u BiH.
Član 127.
(Donošenje zakona)
Prijedlog zakona smatra se donesenim kada ga oba doma Parlamentarne skupštine BiH usvoje u identičnom tekstu.
Član 130.
(Usvajanje u identičnom tekstu)
Ako Dom usvoji prijedlog zakona ili drugog akta u identičnom tekstu kao i Dom naroda, prijedlog zakona ili drugog akta smatra se donesenim. Predsjedavajući Doma preduzima radnje potrebne za njegovo objavljivanje.
Član 131.
(Izvorni tekst zakona i drugih akata)
(1) Sekretar Doma, u saradnji sa sekretarom Doma naroda, odgovoran je za izradu izvornog teksta zakona i drugih akata koje donose oba doma, stavljanje pečata, te brine i za druge radnje, u skladu sa zakonom.
(2) Sekretar Doma odgovoran je za izradu izvornog teksta akata koje donosi Dom i stavljanje pečata, te brine i za druge radnje, u skladu sa zakonom.
Član 133.
(Hitni postupak)
(1) Predlagač može, u pisanoj formi, zatražiti od Doma da prijedlog zakona visokog stepena hitnosti ili koji je formuliran na tako jednostavan način da se može usvojiti ili odbaciti u potpunosti, razmatra u jednom čitanju.
(2) Zahtjev iz stava (1) ovog člana razmatra se na sljedećoj sjednici Doma. Dom odlučuje o zahtjevu nakon rasprave.
(3) Kada se o ovom zahtjevu obavi rasprava, glasa se. Ako se usvoji, Dom nastavlja raspravu i glasa o prijedlogu zakona. Amandmani na prijedlog zakona mogu se podnijeti u pisanoj formi do okončanja rasprave o prijedlogu zakona, samo ako se odnose na ispravljanje očiglednih normativno-tehničkih i štamparskih grešaka u tekstu prijedloga zakona.
(4) Ako Dom ne prihvati zahtjev predlagača za razmatranje prijedloga zakona po hitnom postupku, Dom odlučuje da li će zakon razmatrati u skladu s odredbama kojima se regulira skraćeni ili redovni zakonodavni postupak.
Član 144.
(Ispravke)
(1) Prijedlog za ispravku štamparskih grešaka u objavljenom tekstu zakona ili drugog propisa, odnosno općeg akta koji je donio Dom, Domu podnosi organ nadležan za provođenje tog zakona, odnosno općeg akta.
(2) Ispravke štamparskih grešaka, poslije sravnjivanja sa izvornikom, utvrđuju sekretari oba doma Parlamentarne skupštine BiH.
V. Dopustivost
17. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbi člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. Pravila Ustavnog suda.
Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:
Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:
- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.
- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.
Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.
18. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnijelo je devetnaest poslanika u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine BiH, što znači da je zahtjev podnio ovlašteni subjekt u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.
VI. Meritum
19. Podnosioci zahtjeva tvrde da su osporeni zakoni u suprotnosti sa čl. I/2, IV i V/4. Ustava BiH.
20. Ustav BiH glasi:
Član I u relevantnom dijelu glasi:
(…)
2. Demokratska načela
Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.
(…)
Član IV u relevantnom dijelu glasi:
Parlamentarna skupština ima dva doma: Dom naroda i Predstavnički dom.
(…)
3. Procedura
(a) I jedan i drugi dom će biti sazvani u Sarajevu, najkasnije 30 dana nakon njihovog izbora.
(b) Svaki dom će većinom glasova usvojiti svoj poslovnik o radu (…).
(c) Sve zakonodavne odluke moraju biti odobrene od strane oba doma.
(d) Sve odluke u oba doma donose se većinom glasova onih koji su prisutni i glasaju. Delegati i članovi će ulagati najveće napore kako bi većina uključivala najmanje jednu trećinu glasova delegata ili članova sa teritorije svakog entiteta. Ukoliko većina ne uključuje jednu trećinu glasova delegata ili članova sa teritorije svakog entiteta, predsjedavajući i njegovi zamjenici će, radeći kao komisija, nastojati da u roku od tri dana od glasanja postignu saglasnost. Ukoliko ta nastojanja ne uspiju, odluke će se donijeti većinom onih koji su prisutni i glasaju, pod uslovom da glasovi protiv ne uključuju dvije trećine, ili više, delegata ili članova izabranih iz svakog entiteta.
(…)
(h) Odluke Parlamentarne skupštine neće stupiti na snagu prije nego što budu objavljene.
(i) Kompletni zapisnici sa rasprava u oba doma biće objavljivani, a njihove sjednice će, osim u izuzetnim situacijama u skladu sa poslovnikom, biti javne.
(...)
4. Ovlaštenja
Parlamentarna skupština je nadležna za:
a) Donošenje zakona koji su potrebni za provođenje odluka Predsjedništva ili za vršenje funkcija Skupštine po ovom Ustavu.
(…)
e) Ostala pitanja koja su potrebna da se provedu njene dužnosti, ili koja su joj dodijeljena zajedničkim sporazumom entiteta.
Član V:
(…)
4. Vijeće ministara
(…)
(a) Predsjedavajući i ministri zajedno sačinjavaju Vijeće ministara i odgovorni su za provođenje politike i odluka Bosne i Hercegovine u oblastima kako je naznačeno u stavovima 1, 4 i 5 člana III, o čemu podnose izvještaj Parlamentarnoj skupštini (uključujući, najmanje jedanput godišnje, izvještaj o rashodima Bosne i Hercegovine).
(…)
21. Iz navoda podnosilaca zahtjeva proizlazi da oni smatraju da su osporeni zakoni donijeti uz povredu procedure za donošenje zakona propisane poslovnicima Doma naroda i Predstavničkog doma. Imajući u vidu član IV/3.b) Ustava BiH, podnosioci zahtjeva smatraju da donošenje poslovnika oba doma i njihova primjena imaju najveću pravnu snagu, koju crpe iz Ustava BiH, koja obavezuje poslanike i delegate Parlamentarne skupštine BiH na jednoobrazno postupanje, pa da svako tumačenje odredbi poslovnika koje nema valjan
iustus titulus predstavlja svjesno kršenje Ustava BiH. Dalje tvrde i da je time što je Dom naroda preuzeo prijedlog osporenih zakona od njihovog predlagača Vijeća ministara BiH narušena ravnopravnost domova u obavljanju zakonodavne funkcije, odnosno da je jedan od domova prigrabio za sebe i funkciju koja je rezervirana za izvršnu vlast BiH, čime je narušena tripartitna podjela i nezavisnost vlasti u BiH. Najzad tvrde i da su osporeni zakoni neprimjenjivi jer u konačno usvojenim verzijama na tri jezika postoje razlike i odstupanja koja su suštinske prirode.
22. Podnosioci zahtjeva najprije tvrde da je prekršen princip iz člana I/2. Ustava BiH. Ustavni sud podsjeća na to da je citiranim članom određeno da je država BiH demokratska država koja funkcionira u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora. U demokratskim državama zasnovanim na principu vladavine prava koji je sadržan u citiranoj odredbi Ustava BiH zakon predstavlja mehanizam kojim javne vlasti, u skladu s ovlaštenjima koja imaju, uređuju pojedina pitanja koja pogađaju, odnosno koja se tiču najšire društvene zajednice kako u oblasti javnog tako i privatnog života. Nadalje, raspravljanje pitanja koja se uređuju zakonom povjereno je demokratski izabranim predstavnicima, kojim je osigurano slobodno izražavanje volje i mišljenja u proceduri donošenja zakona.
23. Stoga se Ustavnom sudu najprije nameće pitanje da li svaka vrsta nepoštovanja procedure donošenja zakona, u konkretnom slučaju procedure koja je propisana poslovnicima domova u Parlamentarnoj skupštini BiH, po automatizmu može rezultirati i povredom principa iz člana I/2. Ustava BiH, kako tvrde podnosioci zahtjeva. Odgovarajući na to pitanje, Ustavni sud će se prvenstveno koristiti odredbama člana IV Ustava BiH, s obzirom na to da taj član sadrži (i) određene procedure za usvajanje zakona u okviru Parlamentarne skupštine BiH.
24. Članom IV Ustava BiH ustanovljena je Parlamentarna skupština BiH koja ima dva doma, Predstavnički dom i Dom naroda. Nadalje, stavom 3. ovog člana propisana je procedura prema kojoj, između ostalog, svaki dom većinom glasova usvaja svoj poslovnik o radu i bira među svojim članovima predsjedavajućeg i njegove zamjenike. Sve zakonodavne odluke moraju odobriti oba doma. Sve odluke u oba doma donose se većinom glasova onih koji su prisutni i glasaju, te je propisana potrebna većina za usvajanje odluka. Odluke Parlamentarne skupštine stupaju na snagu danom objavljivanja. Najzad, citiranim članom i stavom je propisana obaveza objavljivanja zapisnika sa rasprava, te javnost sjednica koja može biti izuzetno isključena.
25. Međutim, Ustavni sud zapaža da se predmetnim zahtjevom ne pokreće pitanje poštovanja procedure u smislu člana IV/3. Ustava BiH, a što bi, nesporno, ukoliko bi se utvrdilo kršenje tog člana, dovelo u pitanje poštovanje (i) principa vladavine prava iz člana I/2. Ustava BiH. Naime, iz navoda podnosilaca zahtjeva proizlazi da su osporene zakone odobrila oba doma Parlamentarne skupštine BiH, da su donijeti većinom glasova onih koju su bili prisutni i koji su glasali, uz poštovanje potrebne većine za njihovo usvajanje, da nisu stupili na snagu prije nego su objavljeni u službenom glasniku, da su objavljeni zapisnici sa rasprava i da je bila osigurana javnost sjednica.
26. Kao što je već rečeno, iz navoda podnosilaca zahtjeva proizlazi da su osporeni zakoni u suprotnosti s Ustavom BiH jer je povrijeđena procedura za donošenje zakona propisana poslovnicima oba doma. Podnosioci zahtjeva najprije ukazuju na to da je Dom naroda usvojio osporene zakone po skraćenoj proceduri koja se, po njihovom mišljenju, nije mogla primijeniti jer se ne radi o zakonima manjeg obima i složenosti, te da je Dom naroda preuzeo ulogu predlagača osporenih zakona umjesto Vijeća ministara i neovlašteno zatražio od Predstavničkog doma da o prijedlozima osporenih zakona odlučuje u hitnom postupku. Nadalje, podnosioci zahtjeva ističu da je Predstavnički dom prihvatio taj prijedlog, te propustio da u dnevni red uvrsti negativno mišljenje Komisije za budžet i finansije jer je neosnovano zaključeno da se radi o drugim zakonima.
27. Međutim, Ustavni sud zapaža da su identični prigovori (u vezi s kršenjem poslovničke procedure) isticani i u postupku usvajanja osporenih zakona, najprije pred Kolegijem Predstavničkog doma, zatim proširenim Kolegijem Predstavničkog doma, te u raspravi koja je vođena u Predstavničkom domu, a koja je prethodila usvajanju osporenih zakona, ali da ti prigovori nisu usvojeni. S tim u vezi, Ustavni sud primjećuje da oba poslovnika sadrže odredbe koje propisuju da su kolegiji domova, između ostalog, nadležni da odlučuju o tumačenju poslovnika (član 18. Poslovnika Doma naroda, član 20. Poslovnika Predstavničkog doma), da je Kolegij Doma naroda nadležan da odlučuje i o svim drugim pitanjima koja mogu biti od utjecaja na rad Doma naroda (član 18. Poslovnika Doma naroda), da je prošireni Kolegij Predstavničkog doma nadležan da razmatra pitanja koja mogu utjecati na funkcioniranje Predstavničkog doma (član 22. Poslovnika Predstavničkog doma), te najzad, da se za dosljednu primjenu poslovnika domova brinu predsjedavajući domova (član 23. Poslovnika Doma naroda, član 27. Poslovnika Predstavničkog doma).
28. Kao što je već rečeno, predmetnim zahtjevom se ne pokreće pitanje poštovanja procedure koja je propisana članom IV/3. Ustava BiH. Ostala procedura potrebna za usvajanje zakona, kao i kontrola ispravnosti te procedure, propisana je poslovnicima domova Parlamentarne skupštine BiH. Pitanja ispravnosti poslovničke procedure u konkretnom slučaju već su raspravila nadležna tijela Predstavničkog doma (Kolegij Predstavničkog doma i prošireni Kolegij Predstavničkog doma), kojima je povjereno tumačenje Poslovnika. Navedena tijela su zaključila da prigovori (koji su ponovljeni i u predmetnom zahtjevu) ne dovode u pitanje ispravnost procedure propisane Poslovnikom, kao i da je poslanicima u toku rasprave u Predstavničkom domu bilo osigurano da izraze svoje mišljenje u pogledu poštovanja poslovničke procedure. S obzirom na to, Ustavni sud je mišljenja da u konkretnom slučaju nije potrebno ulaziti u detaljnije ispitivanje ispravnosti poslovničke procedure koja je prethodila usvajanju osporenih zakona. Stoga Ustavni sud smatra da se u konkretnom slučaju ne može prihvatiti osnovanom tvrdnja podnosilaca zahtjeva da su osporeni zakoni zbog navodnog nepoštovanja procedure propisane poslovnicima oba doma u suprotnosti sa čl. I/2. i IV Ustava BiH.
29. Nadalje, podnosioci zahtjeva tvrde da je Dom naroda, pozivajući se na član 175. st. 1, 2. i 3. Poslovnika Doma naroda, usvajanjem zaključka kojim se prijedlog osporenih zakona dostavlja Predstavničkom domu kao prijedlog Doma naroda i kojim se traži razmatranje po hitnoj proceduri u smislu člana 133. Poslovnika Predstavničkog doma preuzeo ulogu predlagača osporenih zakona od Vijeća ministara pa tako narušio princip podjele vlasti, te preuzeo prerogative izvršne vlasti i narušio ravnopravnost domova u obavljanju zakonodavne funkcije.
30. U vezi s tim tvrdnjama, Ustavni sud najprije zapaža da je članom IV/4. Ustava BiH kao ovlaštenje Parlamentarne skupštine određeno, između ostalog, donošenje zakona, kao i ostala pitanja potrebna da se provedu dužnosti Parlamentarne skupštine. U tom smislu, prema poslovnicima oba doma, ulogu predlagača zakona, između ostalih, imaju i Predstavnički dom i Dom naroda (član 94. Poslovnika Doma naroda, član 104. Poslovnika Predstavničkog doma), te Vijeće ministara. Stoga se ne može prihvatiti osnovanom ni tvrdnja podnosilaca zahtjeva da je narušen princip podjele vlasti jer je, navodno, Dom naroda preuzeo prerogative izvršne vlasti – Vijeća ministara, dostavljajući Predstavničkom domu osporene zakone, koje je prethodno usvojio, kao prijedlog Doma naroda. Naime, nesporno je da Dom naroda može biti predlagač zakona, što je u konkretnom slučaju dovoljno Ustavnom sudu da zaključi da nije došlo do narušavanja principa podjele vlasti, ni do povrede odgovarajućih odredaba Ustava BiH u vezi s poštovanjem principa podjele vlasti.
31. Najzad, u vezi s tvrdnjom podnosilaca zahtjeva da osporeni zakoni u tri jezičke varijante sadrže suštinske razlike koje ih čine neprovedivim, pa zbog toga i suprotnim Ustavu, Ustavni sud zapaža da oba poslovnika sadrže i posebne odredbe kojim se regulira da su sekretari oba doma odgovorni za izradu izvornog teksta zakona (član 131. Poslovnika Predstavničkog doma, član 122. Poslovnika Doma naroda), kao i odredbe o ispravkama zakona (član 144. Poslovnika Predstavničkog doma, član 134. Poslovnika Doma naroda). S obzirom na to da postoje mehanizmi putem kojih je i nakon objavljivanja u službenom glasilu moguće otkloniti neusaglašenosti u jezičkim verzijama osporenih zakona, ne može se prihvatiti osnovanom tvrdnja podnosilaca zahtjeva da su na taj način prekršeni čl. I/2. i IV Ustava BiH.
32. Ustavni sud zaključuje da su osporeni zakoni u skladu sa čl. I/2, IV i V/4. Ustava BiH.
VII. Zaključak
33. Ustavni sud zaključuje da su Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o akcizama u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik BiH" broj 91/17), Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o uplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda ("Službeni glasnik BiH" broj 91/17) i Zakon o izmjeni Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik BiH" broj 91/17) u skladu sa čl. I/2, IV i V/4. Ustava Bosne i Hercegovine.
34. Na osnovu člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
35. S obzirom na odluku Ustavnog suda u ovom predmetu, nije neophodno posebno razmatrati prijedlog podnosilaca zahtjeva za donošenje privremene mjere.
36. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
