Službeni glasnik BiH, broj 34/18

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u Velikom vijeću, u predmetu broj AP 176/18, rješavajući apelaciju Bosne i Hercegovine, na osnovu člana VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (2) i člana 62. stav (1) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst („Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ broj 94/14), u sastavu: Mirsad Ćeman, predsjednik Mato Tadić, potpredsjednik Zlatko M. Knežević, potpredsjednik Valerija Galić, sutkinja Miodrag Simović, sudija Seada Palavrić, sutkinja na sjednici održanoj 23. aprila 2018. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Usvaja se apelacija Bosne i Hercegovine.

Utvrđuje se povreda člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine.

Ukida se Rješenje Kantonalnog suda u Mostaru broj 07 0 Dn 012825 16 Gž od 7. novembra 2017. godine.

Predmet se vraća Kantonalnom sudu u Mostaru koji je dužan da po hitnom postupku donese novu odluku u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine.

Nalaže se Kantonalnom sudu u Mostaru da u skladu sa članom 72. stav (5) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u roku od tri mjeseca od dana dostavljanja ove odluke obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o preduzetim mjerama s ciljem izvršenja ove odluke.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i u "Službenom glasniku Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE I. Uvod

1. Bosna i Hercegovina (u daljnjem tekstu: apelantica), koju zastupa Pravobranilaštvo Bosne i Hercegovine, podnijela je 9. januara 2018. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) apelaciju protiv Rješenja Kantonalnog suda u Mostaru (u daljnjem tekstu: Kantonalni sud) broj 07 0 Dn 012825 16 Gž od 7. novembra 2017. godine i Rješenja Općinskog suda u Mostaru – Zemljišnoknjižni ured (u daljnjem tekstu: Općinski sud) broj 058-0-Dn-15-000 671-Č od 6. novembra 2015. godine. Apelantica je također podnijela zahtjev za donošenje privremene mjere kojom bi Ustavni sud zabranio Općini Čapljina (u daljnjem tekstu: Općina) da raspolaže sa nekretninama (koje su pobliže opisane u apelaciji), u naravi gradilište, upisanim u zemljišnoknjižnom ulošku Općinskog suda broj 1993 k.o. Šurmanci, te naložio Općinskom sudu da u zemljišnoknjižnom ulošku broj 1993 k.o. Šurmanci izvrši zabilježbu privremene mjere zabrane raspolaganja Općine na tim nekretninama sve do donošenja odluke o apelaciji.

II. Postupak pred Ustavnim sudom

2. Na osnovu člana 23. Pravila Ustavnog suda, od Kantonalnog suda, Općinskog suda i Općine zatraženo je 31. januara 2018. godine da dostave odgovore na apelaciju.

3. Kantonalni sud i Općina su 12. februara 2018. godine dostavili odgovore na apelaciju, a Općinski sud u Čitluku 19. marta 2018. godine.

III. Činjenično stanje

4. Činjenice predmeta koje proizlaze iz apelanticinih navoda i dokumenata predočenih Ustavnom sudu mogu se sumirati na sljedeći način.

Uvodne napomene

5. Općinsko vijeće Općine Čapljina je na sjednici održanoj 20. oktobra 2015. godine donijelo Odluku o određivanju građevinskog zemljišta u državnom vlasništvu broj 01-06-4514/15 od 20. oktobra 2015. godine koja je objavljena u "Narodnom listu Općine Čapljina" broj 5/15 od 23. oktobra 2015. godine.

6. Predmetna odluka u relevantnom dijelu glasi: "Temeljem članka 6., 14., 44., 76. i 78., Zakona o građevnom zemljištu Federacije BiH ('Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine' br. 25/03 i 67/05) i članka 24. Statuta općine Čapljina […], Općinsko vijeće Čapljina […] donijelo je

ODLUKU O ODREĐIVANJU GRAĐEVNOG ZEMLJIŠTA U DRŽAVNOM VLASNIŠTVU

Članak 1.

Ovom Odlukom, u skladu sa Prostornim planom Općine Čapljina za period od 2010. do 2020. (Narodni list općine Čapljina, broj 1/12) određuje se građevno zemljište na dijelu prostora općine Čapljina u K.O. Šurmanci, navedene u Odluci o planu parcelizacije k.č. broj 124/1 K.O. Šurmanci broj: 01-25-3620/12 od 10.09. 2012. godine.

Članak 2.

Građevnim zemljištem određuju se nekretnine u K.O. Šurmanci, označene kao:

[…]

Članak 3.

Sastavni dio ove Odluke je kopija katastarskog plana u koju su ucrtane parcele obuhvaćene ovom Odlukom.

Članak 4.

Nalaže se Zemljišno-knjižnom uredu Općinskog suda Mostar, odjel Čitluk, da temeljem ove Odluke u zemljišnim knjigama upiše pravo vlasništva na predmetnim nekretninama u korist Općine Čapljina sa dijelom 1/1. Također na nekretninama iz članka 2. ove Odluke u zemljišnim knjigama izvršit će se upis promjena kulture i to umjesto postojeće kulture upisati će se gradilište.

Članak 5.

Ova Odluka stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u Narodnom listu općine Čapljina."

Osporene odluke

7. Općinski sud je, odlučujući o zahtjevu Općine Čapljina - Služba geodetskih i imovinsko-pravnih poslova, primljenom 21. oktobra 2015. godine "radi upisa prava vlasništva na osnovu Odluke o određivanju građevinskog zemljišta u državnom vlasništvu Općinskog vijeća Općine Čapljina", Rješenjem broj 058-0-Dn-15-000 671-Č od 6. novembra 2015. godine (stav 1. izreke rješenja) dopustio, na osnovu Odluke o određivanju građevinskog zemljišta u državnom vlasništvu Općinskog vijeća Općine broj 01-06-4514/15 od 20. oktobra 2015. godine (u daljnjem tekstu: odluka od 20. oktobra 2015. godine), otpis iz A lista zemljišnoknjižnog uloška 137 (elektronske baze podataka) k.o. Šurmanci parcela pobliže opisanih u izreci tog rješenja (u daljnjem tekstu: predmetne k.č. ili predmetne nekretnine) i upis predmetnih k.č. u novootvoreni zemljišnoknjižni uložak 1993 iste k.o. Dalje, predmetnim rješenjem je dopuštena uknjižba prava vlasništva na 1/1 dijela nekretnina označenih kao predmetne k.č., upisanih u zemljišnoknjižni uložak 1993 (elektronske baze podataka) k.o. Šurmanci, u korist Općine Čapljina s dijelom 1/1. Predmetnim rješenjem (stav 2. izreke rješenja) odbijen je zahtjev za uknjižbu prava vlasništva na osnovu odluke od 20. oktobra 2015. godine na nekretninama u k.o. Šurmanci, pobliže opisanim u stavu 2. izreke rješenja (u daljnjem tekstu: ostale nekretnine).

8. U obrazloženju rješenja je konstatirano da je tom sudu 21. oktobra 2015. godine dostavljen zahtjev Općine - Službe za geodetske i imovinsko-pravne poslove radi uknjižbe prava vlasništva na 1/1 dijela predmetnih nekretnina i ostalih nekretnina upisanih u zemljišnoknjižni uložak 1993 (elektronske baze podataka) k.o. Šurmanci, i to na osnovu odluke od 20. oktobra 2015. godine. Također je konstatirano da je uz taj zahtjev podnesena navedena odluka, kopija preciziranog katastarskog plana od 23. oktobra 2015. godine, "Odluka o određivanju građevinskog zemljišta u državnom vlasništvu Općinskog vijeća Općine Čapljina, objavljena u Narodnom listu Općine Čapljina broj 4", zaključak Općinskog vijeća Općine, precizirani broj i datum, i kopija Rješenja Kantonalnog suda broj Dn 011994/15 Gž od 26. augusta 2015. godine.

9. Navedeno je da je, provjeravajući zahtjev za upis prema članu 42. Zakona o zemljišnim knjigama FBiH ("Službene novine FBiH" br. 19/03 i 54/04; u daljnjem tekstu: Zakon o zemljišnim knjigama) izvršen uvid u zemljišnu knjigu u zemljišnoknjižni uložak 137 (elektronske baze podataka) k.o. Šurmanci i utvrđeno da su predmetne k.č. označene kao "gradilište Zoljevac, općenarodna imovina (državno vlasništvo) s 1/1, te da na istim nema upisanih tereta". Dalje je ukazano da je članom 2. stav 1. Zakona o građevinskom zemljištu FBiH ("Službene novine FBiH" broj 25/03; u daljnjem tekstu: Zakon o građevinskom zemljištu) propisano da se gradskim građevinskim zemljištem u smislu ovog zakona smatra izgrađeno i neizgrađeno zemljište u gradovima i naseljima gradskog karaktera, koje je planovima za prostorno uređenje i urbanističkim planovima namijenjeno za izgradnju objekata u skladu s odredbama Zakona o prostornom uređenju ("Službene novine FBiH" broj 52/02). Zatim, ukazano je da je članom 6. Zakona o građevinskom zemljištu određeno da općina upravlja i raspolaže gradskim građevinskim zemljištem u državnom vlasništvu na način i pod uvjetima predviđenim zakonom i propisima donesenim na osnovu zakona. Također je navedeno "[k]ako je u predmetu za uknjižbu prava vlasništva u korist općine doneseno i Rješenje Kantonalnog suda Dn 011994/15 Gž od 26. 8. 2015. godine kojim je precizirano da iz Zakona o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom Bosne i Hercegovine od 21. 3. 2005. godine ne proizlazi da je predmet zabrane raspolaganja općenarodna imovina koja je bila nepoznatog vlasništva". U prilog ovakvom zaključku je i javno objavljeni popis državne imovine u Bosni i Hercegovini izvršen 2009. godine, prema kojem je pod državnom imovinom obuhvaćena, između ostale imovine, i imovina označena u javnim knjigama kao "općenarodna imovina" samo ako su organi SFRJ ili SRBiH bili upisani kao njeni titulari, ali ne i imovina bez titulara vlasništva, kako su upisane predmetne nekretnine. S obzirom na navedeno, Općinski sud je na osnovu člana 43. stav 1. Zakona o zemljišnim knjigama FBiH odlučio kao u stavu 1. izreke rješenja.

10. Općinski sud je dalje istakao da je izvršio uvid u zemljišnoknjižne uloške u kojima su upisane ostale nekretnine i utvrdio da su one dodijeljene na korištenje privatnim korisnicima, i to na osnovu pravomoćnog rješenja Općinskog vijeća Općine. Konstatirajući da Općina nije upisana kao vlasnik ostalih nekretnina, Općinski sud je zaključio da odluka od 20. oktobra 2015. godine, na osnovu koje se traži uknjižba prava vlasništva, nije identična sa stanjem u zemljišnoj knjizi, pa je na osnovu člana 43. stav 2. Zakona o zemljišnim knjigama odlučio kao u stavu 2. izreke rješenja.

11. Iz dokumentacije u spisu predmeta proizlazi da je apelantica podnijela žalbu protiv rješenja Općinskog suda u dijelu u kojem je usvojen zahtjev Općine, i to iz svih žalbenih razloga.

12. Kantonalni sud je Rješenjem broj 07 0 Dn 012825 16 Gž od 7. novembra 2017. godine odbio žalbu kao neosnovanu i potvrdio prvostepeno rješenje.

13. U obrazloženju rješenja je konstatirano da iz stanja spisa proizlazi da je osnov za uknjižbu prava vlasništva bila odluka od 20. oktobra 2015. godine kojom su nekretnine, pobliže označene u članu 2. te odluke, određene kao građevinsko zemljište. Također je konstatirano da je ta odluka donesena u skladu s prostornim planom Općine Čapljina, a da je u članu 3. te odluke navedeno da je sastavni dio odluke kopija katastarskog plana u kojem su ucrtane sve parcele obuhvaćene ovom odlukom, dok je članom 4. naloženo Općinskom sudu, Odjelu Čitluk, da na predmetnim nekretninama u zemljišnim knjigama upiše pravo vlasništva u korist Općine Čapljina s dijelom 1/1 i upis promjene kulture u gradilište. Dalje je navedeno da je odredbom člana 3. Zakona o zemljišnim knjigama, između ostalog, propisano da se postupak upisa u zemljišnu knjigu pokreće podnošenjem zahtjeva za upis, te da se uz zahtjev treba priložiti i dokazna dokumentacija na kojoj se zahtjev zasniva, te da to, između ostalog, može biti i isprava koja je osnov za stjecanje stvarnog prava. Pored toga, navedeno je da je odredbom člana 42. Zakona o zemljišnim knjigama propisano da kod provjere zahtjeva za upis nadležni zemljišno-knjižni referent, između ostalog, ispituje jesu li podneseni potrebni dokumenti u propisanoj formi. Konstatirajući da iz stanja spisa proizlazi da je prvostepeni sud postupio prema naprijed navedenim odredbama i nakon toga donio rješenje o upisu, Kantonalni sud je zaključio da su ispunjene pretpostavke za upis prava vlasništva koje ima u vidu odredba člana 3. naprijed navedenog zakona, te da su stoga neosnovani navodi žalbe u tom pogledu. Isto tako, zaključio je da su neosnovani navodi žalbe u pogledu valjanosti isprave koja je osnov upisa, konstatirajući da je odluku Općinskog vijeća o određivanju građevinskog zemljišta u državnom vlasništvu donio nadležni organ u zakonom propisanom postupku i da ona, kao takva, predstavlja valjan pravni osnov za uknjižbu prava vlasništva. Pri tome je Kantonalni sud ukazao da ako su eventualno postojali propusti pri donošenju odluke, apelantica je njenu valjanost mogla osporavati u nekom drugom, a ne u konkretnom postupku, a da Zemljišno-knjižni ured ne može ispitivati zakonitost te odluke. Pored toga, zaključio je da je neosnovano apelanticino pozivanje na odluku Visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini kojom je donesen Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom Bosne i Hercegovine i na Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom u Federaciji Bosne i Hercegovine.

IV. Apelacija a) Navodi iz apelacije

14. Apelantica tvrdi da joj je osporenim odlukama povrijeđeno pravo na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija) i pravo na imovinu iz člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. Apelantica ukazuje da Kantonalni sud nije "na adekvatan način obrazložio" razloge odbijanja njenih žalbenih navoda "propustivši da navede bitne razloge svoje odluke". Apelantica, u suštini, tvrdi da odluka od 20. oktobra 2015. godine nije isprava podobna za stjecanje prava vlasništva nad predmetnim parcelama u korist Općine, odnosno da ne predstavlja valjan pravni osnov za uknjižbu prava vlasništva u konkretnom slučaju u smislu relevantnih odredbi važećih propisa. Apelantica ukazuje da ovom odlukom Općina nije stekla, niti je mogla steći pravo vlasništva nad predmetnim nekretninama jer je ta odluka donesena suprotno članu 14. Zakona o građevinskom zemljištu i kao takva se ne može smatrati odlukom u smislu člana 23. Zakona o stvarnim pravima, koja bi bila osnov za stjecanje prava vlasništva u konkretnom slučaju. Apelantica tvrdi da, ako se analizira sadržaj te odluke, iz nje proizlazi da je dat nalog za upis promjene prava vlasništva, a da prethodno nije donesena odluka o promjeni titulara vlasništva, odnosno da tom odlukom nije prethodno utvrđeno vlasništvo u korist Općine. Ukazuje da Zakon o građevinskom zemljištu, suprotno članu 4. predmetne odluke, ne propisuje da se sudu može naložiti uknjižba prava vlasništva na nekretnini u korist Općine. Apelantica navodi da je provođenjem naloga iz navedene odluke prvostepeni sud bio taj koji je osporenim rješenjem utvrdio pravo vlasništva na predmetnim nekretninama u korist Općine, što je suprotno Zakonu o zemljišnim knjigama.

b) Odgovori na apelaciju

15. Kantonalni sud smatra da je apelacija neosnovana. Ističe da ostaje pri razlozima datim u obrazloženju osporenog rješenja, pri tome ukazujući da iz sadržaja apelacije proizlazi da je, u suštini, riječ o ponovljenim žalbenim navodima isticanim u žalbi na prvostepeno rješenje.

16. Općinski sud u Čitluku navodi da je počeo da radi 20. juna 2017. godine i da je, zajedno s ostalim predmetima, preuzeo navedeni predmet u nadležnost. Također navodi da je iz predmetnog spisa vidljivo da u radu Zemljišnoknjižnog ureda suda nisu povrijeđene odredbe Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. Evropske konvencije.

17. Općina smatra da osporenim odlukama nije došlo do povrede prava na čiju povredu je apelantica ukazala u apelaciji. Tvrdi da su osporene odluke dovoljno jasne i dovoljno obrazložene i da redovni sudovi nisu proizvoljno primijenili materijalno pravo, već da su vrlo iscrpno naveli razloge kojima su se rukovodili prilikom donošenja odluka. Općina ukazuje da je osnov za uknjižbu prava vlasništva bila odluka od 20. oktobra 2015. godine i da je tu odluku donio nadležni organ u zakonom propisanom postupku i da ona, kao takva, predstavlja valjan pravni osnov za uknjižbu prava vlasništva. Općina, također, smatra da predmetne parcele nisu nekretnine koje ima u vidu odredba člana 1. Zakona o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom Bosne i Hercegovine u kojoj se zabranjuje raspolaganje državnom imovinom iz tač. 1. i 2. člana 1. navedenog zakona.

V. Relevantni propisi

18. Zakon o zemljišnim knjigama Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine" br. 58/02, 19/03 i 54/04) u relevantnom dijelu glasi:

Član 2.
Određivanje pojmova

[…]

(5) Uknjižba je konačan upis prava na nekretninama, kojim se bezuvjetno stiču, prenose, ograničavaju ili prestaju prava na nekretninama.

Član 3.
Pretpostavke za upis

1) Postupak upisa u zemljišnu knjigu pokreće se podnošenjem zahtjeva za upis. Zahtjev se odnosi na propisani tekst upisa. Normirane tekstove donosi ministar pravde.

(2) Uz zahtjev za upis treba priložiti i dokaznu dokumentaciju na kojoj se zahtjev temelji.

To mogu biti:

1) isprava koja je osnov za sticanje stvarnog prava;

2) dokument na osnovu kojeg se dokazuje stvarno pravo;

3) ovjerena kopija sudske odluke koja je osnov za upis;

4) neki drugi dokument kojim se potvrđuje stvarno pravo osigurano predbilježbom;

5) dokumenti navedeni u članu 7. ovog zakona;

6) drugi dokumenti potrebni za upis određeni zakonom.

[…]

Član 4.
Upis promjene vlasništva

Ako se radi o upisu promjene vlasništva potrebno je priložiti ugovor o otuđenju odnosno prijenosu.

Član 5.
Konstitutivno djejstvo

(1) Vlasništvo i druga prava na nekretninama nastaju tek sa upisom u zemljišnu knjigu, uključujući i ona koja su predviđena u članu 87. ovoga Zakona.

[…]

Član 7.
Pretpostavka za upis nekretnina

Za upis nekretnine u zemljišnu knjigu potreban je prijavni list sa kopijom katastarskog plana.

Član 41.
Zainteresovane osobe

(1) Upis u zemljišnu knjigu je dozvoljen samo uz saglasnost osobe koja je u vrijeme podnošenja zahtjeva upisana u zemljišnu knjigu kao nosilac prava vlasništva ili nekog drugog stvarnog prava koje se prenosi, mijenja, ograničava ili briše.

(2) Odobrenje, prema stavu 1. ovog člana, mora biti notarski ovjereno, osim ako se za ugovor na osnovu kojeg se vrši promjena prava zahtijeva notarska obrada.

(3) Odobrenje, iz stava 1. ovog člana, može biti zamijenjeno sudskom odlukom ili sudskim poravnanjem.

[...]

Član 42.
Provjera zahtjeva za upis

Kod provjere zahtjeva za upis nadležni zemljišnoknjižni referent ispituje:

1) da li su podneseni potrebni dokumenti u propisanoj formi,

2) da li su dokumenti (isprave) identični sa stanjem u zemljišnoj knjizi,

3) da li postoji odobrenje iz člana 41. stav 1. ovog zakona.

Član 43.
Odlučivanje o upisu

1) Nakon provjere zahtjeva za upis, zemljišnoknjižni referent donosi rješenje da li će zahtjev potpuno ili djelimično prihvatiti.

(2) Zemljišnoknjižni referent donosi rješenje o odbijanju zahtjeva za upis ako:

1) se zemljišnoknjižno tijelo ne nalazi u zemljišno-knjižnom području dotičnog zemljišnoknjižnog ureda;

2) osoba nije ovlaštena da zahtijeva upis;

3) pravni osnov upisa nije vidljiv iz predočenih dokumenata;

4) postoji neka druga smetnja koja sprečava upis;

19. Zakon o građevinskom zemljištu ("Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine" br. 25/03 i 67/05) u relevantnom dijelu glasi:

Član 1.

Ovim zakonom uređuju se uslovi i način sticanja prava na zemljištu u gradovima i naseljima gradskog karaktera i drugim područjima predviđenim za stambenu i drugu kompleksnu izgradnju, vrijeme prestanka tih prava, način korištenja i upravljanja kao i naknade za korištenje ovog zemljišta.

Član 2.

Gradskim građevinskim zemljištem u smislu ovog zakona smatra se izgrađeno i neizgrađeno zemljište u gradovima i naseljima gradskog karaktera, koje je planovima za prostorno uređenje i urbanističkim planovima namijenjeno za izgradnju objekata u skladu sa odredbama Zakona o prostornom uređenju ("Službene novine Federacije BiH", broj 52/02).

Ostalo građevinsko zemljište u smislu ovog zakona je izgrađeno i neizgrađeno zemljište namijenjeno za izgradnju objekata u skladu sa odredbama Zakona o prostornom uređenju, a koje se nalazi van zona gradskog građevinskog zemljišta, odnosno van gradova i naselja gradskog karaktera.

Član 4.

Gradsko građevinsko zemljište može biti u državnom i privatnom vlasništvu.

Gradskim građevinskim zemljištem u privatnoj svojini smatra se:

izgrađeno gradsko građevinsko zemljište i to zemljište ispod objekta i zemljište koje služi za redovnu upotrebu objekta, odnosno zemljište na kojem je do sada postojalo trajno pravo korištenja a prema članu 39., te zemljište iz člana 96. ovoga zakona.

Član 6.

Općina upravlja i raspolaže gradskim građevinskim zemljištem u državnoj svojini na način i pod uslovima predviđenim zakonom i propisima donesenim na osnovu zakona.

Član 11.

Gradskim građevinskim zemljištem u državnom vlasništvu može se raspolagati samo na način i pod uslovima propisanim ovim zakonom i propisima donesenim na osnovu ovoga zakona.

Član 12.

Gradsko građevinsko zemljište određuje općinsko vijeće i može se odrediti kao:

1. zemljište koje je pretežno izgrađeno i kao takvo čini prostorno funkcionalnu cjelinu u gradu i naselju gradskog karaktera;

2. zemljište obuhvaćeno granicama urbanističkog plana grada, odnosno naselja gradskog karaktera koje je predviđeno za proširenje grada, odnosno naselja;

3. zemljište na drugim područjima predviđenim za stambenu i drugu izgradnju (prigradska naselja ili druga veća naselja, rekreaciono-turistički centri, područja namijenjena za izgradnju kuća za odmor i oporavak i druge slične namjene).

[…]

Član 14.

Odluka o određivanju gradskog građevinskog zemljišta sadrži detaljan opis granice obuhvaćenog zemljišta i podatke o parcelama i vlasnicima iz katastra nekretnina, odnosno podatke iz zemljišne knjige ili iz katastra nekretnina na području koje nema katastar nekretnina, odnosno zemljišnu knjigu.

Sastavni dio odluke iz prethodnog stava je kopija katastarskog plana u koju su ucrtane sve parcele obuhvaćene tom odlukom.

Odluka iz stava 1. ovoga člana dostavlja se na provedbu nadležnom sudu koji vodi zemljišne knjige, odnosno katastru.

Član 15.

Odlukom o određivanju gradskog građevinskog zemljišta ne mijenja se oblik svojine na zemljištu koje se određuje kao gradsko građevinsko zemljište.

Član 44.

Općinsko vijeće dodjeljuje neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište radi izgradnje građevina uz pravičnu naknadu.

Član 76.

Ostalo građevinsko zemljište (član 3. tačka 2. ovog zakona) određuje se odlukom općinskog vijeća.

Odluka o određivanju ostalog građevinskog zemljišta zasniva se na prostornom planu općine ili prostornom planu posebnog područja koji sadrže granice urbanih i drugih područja na kojima je predviđeno građenje ili vršenje drugih radova urbanističkim planom, urbanističkim redom ili prostornim planom.

Odluka iz stava 1. ovog člana može obuhvatiti građevinsko zemljište u državnoj svojini i građevinsko zemljište u privatnoj svojini.

Član 78.

Odredbe ovog zakona koje se odnose na gradsko građevinsko zemljište primjenjuju se i na ostalo građevinsko zemljište.

20. Zakon o stvarnim pravima ("Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine" br. 66/13 i 100/13) u relevantnom dijelu glasi:

Član 23.
Sticanje vlasništva

(1) Pravo vlasništva stiče se na osnovu pravnog posla, zakona, odluke suda ili drugog nadležnog organa i nasljeđivanjem, uz ispunjenje pretpostavki propisanih zakonom

[…]

(4) Odlukom suda ili drugoga tijela stiče se vlasništvo u slučajevima određenim zakonom, a na način i pod pretpostavama određenim zakonom. Sticanjem prava vlasništva odlukom suda ili drugoga tijela ne prestaju stvarna prava koja su drugim osobama pripadala na odnosnoj stvari, osim onih za koje je to određeno tom odlukom ili zakonom, te onih koja po naravi stvari ne mogu dalje postojati.

[…]

VI. Dopustivost

21. U skladu sa članom VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud, također, ima apelacionu nadležnost u pitanjima koja su sadržana u ovom ustavu kada ona postanu predmet spora zbog presude bilo kojeg suda u Bosni i Hercegovini.

22. U skladu sa članom 18. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud može razmatrati apelaciju samo ako su protiv presude, odnosno odluke koja se njom pobija, iscrpljeni svi djelotvorni pravni lijekovi mogući prema zakonu i ako se podnese u roku od 60 dana od dana kada je podnosilac apelacije primio odluku o posljednjem djelotvornom pravnom lijeku koji je koristio.

23. U konkretnom slučaju predmet osporavanja apelacijom je Rješenje Kantonalnog suda broj 07 0 Dn 012825 16 Gž od 7. novembra 2017. godine protiv kojeg nema drugih djelotvornih pravnih lijekova mogućih prema zakonu. Zatim, osporeno rješenje apelantica je primila 10. novembra 2017. godine, a apelacija je podnesena 9. januara 2018. godine, tj. u roku od 60 dana, kako je propisano članom 18. stav (1) Pravila Ustavnog suda. Konačno, apelacija ispunjava i uvjete iz člana 18. st. (3) i (4) Pravila Ustavnog suda jer ne postoji neki formalni razlog zbog kojeg apelacija nije dopustiva, niti je očigledno (prima facie) neosnovana.

24. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 18. st. (1), (3) i (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da predmetna apelacija ispunjava uvjete u pogledu dopustivosti.

VII. Meritum

25. Apelantica tvrdi da joj je osporenim odlukama povrijeđeno pravo na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. Evropske konvencije i pravo na imovinu iz člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.

26. S obzirom na to da je apelantica nosilac javne vlasti, Ustavni sud podsjeća da ona ne uživa zaštitu prava zagarantiranih odredbama Evropske konvencije i njenih protokola koji reguliraju odnos javne vlasti i pojedinaca i pružaju pojedincima zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u odnosu s javnom vlašću. Međutim, Ustavni sud je u svojoj praksi ukazao da Evropska konvencija pruža minimum zaštite u pogledu ljudskih prava i osnovnih sloboda, a Ustav Bosne i Hercegovine daje širu zaštitu, pa je usvojio stav da, prema članu VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, svako ko je bio stranka u određenom postupku i ko ima presudu bilo kog suda za koju smatra da su mu njom povrijeđena prava može podnijeti apelaciju Ustavnom sudu. U skladu s tim, državni organi i javna vlast, kao učesnici sudskih postupaka, uživaju garancije prava na pravičan postupak i prava na imovinu iz člana II/3.e) i k) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka broj AP 39/03 od 27. februara 2004. godine, objavljena na www.ustavnisud.ba). Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud će ispitati apelanticine navode u odnosu na prava iz člana II/3.e) i k) Ustava Bosne i Hercegovine.

Pravo na pravično suđenje

27. Član II/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:

Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:

e) Pravo na pravično saslušanje u građanskim i krivičnim stvarima i druga prava u vezi sa krivičnim postupkom.

28. Prije svega, Ustavni sud zapaža da apelantica osporava odluke redovnih sudova donesene u postupku radi uknjižbe prava vlasništva u zemljišnoj knjizi na predmetnim nekretninama u korist Općine s dijelom 1/1, tvrdeći da predmetne nekretnine predstavljaju državno vlasništvo, te da shodno tome na istim nekretninama, u skladu s odredbama pozitivnih propisa, Općina nije mogla uknjižiti svoje pravo vlasništva na njima. Imajući u vidu navedeno, kao i uzimajući u obzir da je upis prava vlasništva odlučujući za njegovo uživanje i raspolaganje, Ustavni sud smatra da apelantica u postupku u kojem su donesene osporene odluke, a u kojem je, s ciljem zaštite svojih prava i interesa, učestvovala u dijelu koji se odnosio na žalbeni postupak, uživa garancije prava na pravično suđenje (vidi, mutatis mutandis, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj AP 2915/11 od 10. decembra 2013. godine, tačka 24, dostupna na internetskoj stranici Ustavnog suda www.ustavnisud.ba).

29. Iz apelacionih navoda proizlazi da apelantica, u suštini, smatra da su u konkretnom slučaju osporene odluke kojima je dopuštena uknjižba prava vlasništva s dijelom 1/1 na predmetnim nekretninama u korist Općine, a na osnovu odluke od 20. oktobra 2015. godine, rezultat proizvoljne primjene materijalnog prava. U vezi s tim, Ustavni sud, prije svega, ukazuje na to da, prema praksi Evropskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud), koju Ustavni sud slijedi prilikom ispitivanja ustavnih prava (vidi Odluku o dopustivosti i meritumu broj AP 992/15 od 25. oktobra 2017. godine, tačka 35), i Ustavnog suda, zadatak ovih sudova nije preispitivanje zaključaka redovnih sudova u pogledu činjeničnog stanja i primjene materijalnog prava (vidi Evropski sud, Pronina protiv Rusije, odluka o dopustivosti od 30. juna 2005. godine, aplikacija broj 65167/01). Međutim, s druge strane, zadatak Ustavnog suda jeste da, u okviru svoje apelacione nadležnosti, preispita način na koji su utvrđene činjenice, odnosno primijenjeni relevantni propisi u postupku pred redovnim sudovima u slučaju kada odluka redovnog suda ne uključuje ili pogrešno primjenjuje ustavno pravo, kad je primjena pozitivnopravnih propisa bila očigledno proizvoljna, kad je relevantni zakon, sam po sebi, neustavan ili kada su povrijeđena osnovna procesna prava, kao što su pravo na pravičan postupak, pravo na pristup sudu, pravo na djelotvoran pravni lijek i u drugim slučajevima (vidi Ustavni sud, Odluka broj U 29/02 od 27. juna 2003. godine, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 31/03). Stoga će Ustavni sud u konkretnom slučaju, s obzirom na pitanja koja apelantica problematizira, ispitati da li je osporena odluka zasnovana na proizvoljnoj primjeni relevantnih propisa.

30. U vezi s tim, Ustavni sud, prije svega, ukazuje da je odredbama Zakona o zemljišnim knjigama, između ostalog, reguliran postupak upisa prava vlasništva i drugih prava u zemljišnu knjigu. U ovom postupku, kako to proizlazi iz relevantnih odredaba navedenog zakona, nakon provjere zahtjeva za upis, donosi se rješenje o potpunom ili djelimičnom prihvaćanju zahtjeva ili se donosi rješenje o odbijanju zahtjeva, i to ako postoje razlozi taksativno navedeni u članu 43. stav 2. tog zakona.

31. Ustavni sud dalje ukazuje da iz obrazloženja osporenih odluka kojima je dopuštena uknjižba prava vlasništva s dijelom 1/1 na predmetnim nekretninama u korist Općine proizlazi da je u konkretnom slučaju pravni osnov za njihovo donošenje bila Odluka Općinskog vijeća Općine o određivanju građevinskog zemljišta u državnom vlasništvu broj 01-06-4514/15 od 20. oktobra 2015. godine, objavljena u "Narodnom listu Općine Čapljina" broj 5/15 od 23. oktobra 2015. godine. U članu 4. odluke od 20. oktobra 2015. godine je navedeno: "Nalaže se Zemljišno-knjižnom uredu Općinskog suda Mostar, odjel Čitluk, da temeljem ove Odluke u zemljišnim knjigama upiše pravo vlasništva na predmetnim nekretninama u korist Općine Čapljina sa dijelom 1/1. Također na nekretninama iz članka 2. ove Odluke u zemljišnim knjigama izvršit će se upis promjena kulture i to umjesto postojeće kulture upisati će se gradilište." Pri tome, Ustavni sud ukazuje da iz obrazloženja osporenih odluka proizlazi da je uvidom u zemljišnu knjigu u precizirani zemljišnoknjižni uložak u postupku pred redovnim sudovima utvrđeno da su predmetne nekretnine označene kao "gradilište Zoljevac, općenarodna imovina (državno vlasništvo) s 1/1, te da na istim nema upisanih tereta". Ustavni sud, također, zapaža da su redovni sudovi u konkretnom slučaju, ispitujući da li su ispunjene pretpostavke za upis i provjeravajući zahtjev za upis u smislu čl. 3. i 42. Zakona o zemljišnim knjigama ocijenili da su ispunjeni uvjeti iz navedenih zakonskih odredbi, u konačnici konstatirajući da je odluka od 20. oktobra 2015. godine isprava koja je osnov za stjecanje stvarnog prava u konkretnom slučaju i da ima propisanu formu. U vezi s tim, Ustavni sud, prije svega, ukazuje da je odredbom člana 3. stav 2. Zakona o zemljišnim knjigama propisano: "Uz zahtjev za upis treba priložiti i dokaznu dokumentaciju na kojoj se zahtjev temelji. To mogu biti: 1) isprava koja je osnov za sticanje stvarnog prava; […]." Dalje, Ustavni sud ukazuje da je odredbom člana 42. istog zakona propisano: "Kod provjere zahtjeva za upis nadležni zemljišnoknjižni referent ispituje: 1) da li su podneseni potrebni dokumenti u propisanoj formi, 2) da li su dokumenti (isprave) identični sa stanjem u zemljišnoj knjizi, 3) da li postoji odobrenje iz člana 41. stav 1. ovog zakona." Dakle, Ustavni sud zapaža da iz odredbe člana 42. Zakona o zemljišnim knjigama proizlazi da se svi naprijed navedeni uvjeti ispituju prilikom provjere zahtjeva za upis, a da iz sadržaja osporenih odluka ne proizlazi da li je u konkretnom slučaju obrazloženo da li je uopće utvrđeno da su u konkretnom slučaju ispunjeni uvjeti iz st. 2. i 3. citirane zakonske odredbe, odnosno da li su dokumenti (isprave) identični sa stanjem u zemljišnoj knjizi (ovo pogotovo imajući u vidu sadržaj odluke od 20. oktobra 2015. godine i činjenicu da je u predmetnom postupku utvrđeno da su predmetne nekretnine označene kao "općenarodna imovina (državno vlasništvo)"), te da li je, eventualno, s obzirom na tu činjenicu, bilo neophodno pribaviti odobrenje potencijalnih zainteresiranih lica iz člana 41. stav 1. Zakona o zemljišnim knjigama.

32. Dalje, Ustavni sud primjećuje da iz sadržaja citirane odluke Općinskog vijeća od 20. oktobra 2015. godine proizlazi da je ona donesena s pozivanjem na odredbe čl. 6, 14, 44, 76. i 78. Zakona o građevinskom zemljištu. U vezi s navedenim, Ustavni sud primjećuje da iz odredbi čl. 12, 14, 76. i 78. Zakona o građevinskom zemljištu, a koje su citirane u dijelu ove odluke pod nazivom "Relevantni propisi", nesumnjivo proizlazi ovlaštenje Općinskog vijeća da donese odluku kojom se određuje gradsko odnosno ostalo građevinsko zemljište, odnosno da iz odredaba čl. 6. i 78. istog zakona proizlazi ovlaštenje Općine da upravlja i raspolaže gradskim odnosno ostalim građevinskim zemljištem u državnom vlasništvu na način i pod uvjetima predviđenim zakonom i propisima donesenim na osnovu zakona. Međutim, Ustavni sud zapaža da je postupanje Općine determinirano relevantnim odredbama zakona, a da iz navedenih zakonskih odredaba, kao ni iz ostalih odredaba na koje su se pozvali Općinsko vijeće u toj odluci (član 44. Zakona o građevinskom zemljištu), kao i Općinski sud u osporenom prvostepenom rješenju (član 2. Zakona o građevinskom zemljištu), niti iz bilo koje druge odredbe Zakona o građevinskom zemljištu ne proizlazi ovlaštenje Općinskog vijeća odnosno Općine da na osnovu odluke o određivanju gradskog i ostalog građevinskog zemljišta upiše pravo vlasništva na gradskom odnosno ostalom građevinskom zemljištu u korist Općine. Ustavni sud ukazuje da Zakon o građevinskom zemljištu, naprotiv, u članu 15. eksplicitno propisuje: "Odlukom o određivanju gradskog građevinskog zemljišta ne mijenja se oblik svojine na zemljištu koje se određuje kao gradsko građevinsko zemljište." Navedene odredbe se prema članu 78. Zakona o građevinskom zemljištu primjenjuju i na ostalo građevinsko zemljište. Imajući u vidu naprijed navedeno, Ustavni sud konstatira da iz odredbi Zakona o građevinskom zemljištu ne proizlazi ni ovlaštenje Općinskog vijeća odnosno Općine da u postupku donošenja odluke o određivanju gradskog odnosno ostalog građevinskog zemljišta utvrđuje pravo vlasništva u korist Općine na predmetnom zemljištu, a što je zapravo urađeno odlukom Općinskog vijeća od 20. oktobra 2015. godine, kako to proizlazi iz činjenica konkretnog predmeta. U takvim okolnostima, imajući u vidu činjenice konkretnog predmeta, dakle sporno je da li je navedena odluka mogla poslužiti kao osnov upisa prava vlasništva na predmetnom zemljištu u korist Općine Čapljina u smislu tačke 1. stav 2. člana 3. Zakona o zemljišnim knjigama. Pri tome, Ustavni sud smatra potrebnim ukazati da pitanje prava vlasništva na gradskom odnosno ostalom građevinskom zemljištu eventualno može biti predmet nekog drugog postupka koji nije predmet konkretne apelacije.

33. U vezi s naprijed navedenim, Ustavni sud zapaža da je odredbom člana 43. stav 2. tačka 4. propisano: "Zemljišnoknjižni referent donosi rješenje o odbijanju zahtjeva za upis ako: 4) postoji neka druga smetnja koja sprečava upis." Imajući u vidu sve navedeno, kao i činjenicu da je u konkretnom slučaju riječ o odluci Općinskog vijeća kojom nije određena mogućnost podnošenja bilo kakvog pravnog lijeka protiv nje, Ustavni sud zapaža da redovni sud, razmatrajući apelanticinu žalbu, nije obrazložio zašto navedena zakonska odredba Zakona o zemljišnim knjigama ne bi bila primjenjiva u ovakvoj činjeničnoj i pravnoj situaciji.

34. Shodno navedenom, Ustavni sud zaključuje da obrazloženje osporenih odluka ne zadovoljava standarde prava na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije i da se ono zasniva na proizvoljnoj primjeni materijalnog prava, odnosno primjeni odredbi čl. 42. i 43. Zakona o zemljišnim knjigama u vezi s odredbama Zakona o građevinskom zemljištu, što je za posljedicu imalo donošenje arbitrarnih odluka kojima je prekršeno apelanticino pravo na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine.

35. Zbog toga, Ustavni sud smatra da je potrebno ukinuti osporeno rješenje Kantonalnog suda i predmet vratiti tom sudu na ponovni postupak u kojem će taj sud donijeti novu odluku, vodeći računa o stavu Ustavnog suda iskazanom u ovoj odluci.

Ostali navodi

36. S obzirom na zaključak u pogledu povrede člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud smatra da nije potrebno posebno razmatrati navodne povrede člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine.

VIII. Zaključak

37. Postoji kršenje prava na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine kada obrazloženje osporenih odluka ne zadovoljava standarde prava na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine u vezi s odredbama Zakona o građevinskom zemljištu.

38. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2) i člana 62. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

39. S obzirom na odluku Ustavnog suda u ovom predmetu, nije neophodno posebno razmatrati apelanticin zahtjev za donošenje privremene mjere.

40. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Mirsad Ćeman, s. r.